葉托、薛琬燁

華南理工大學

【導讀】近日，小學教材插圖丑化、核酸機構(gòu)違法造假等事件接連發(fā)生，引發(fā)公眾激烈批評。這些事件無不指向一個關(guān)鍵問題：為什么政府為實現(xiàn)公共利益而購買的公共服務(wù)，會出問題？出了問題，又該如何問責？

本文指出，很長一段時間以來，很多人認為政府購買公共服務(wù)能夠利用市場競爭機制讓公共服務(wù)變得更加專業(yè)、高效和靈活，乃至更加民主、可及和多樣。但政府購買公共服務(wù)并不像設(shè)想的那么完美，實際上，它不僅沒有降低，反而可能增加公共服務(wù)提供的責任風險。

作者認為，政府購買公共服務(wù)帶來三個新的責任風險：一是市場失靈風險，公共服務(wù)市場通常缺乏足夠多的能提供服務(wù)的企業(yè), 難以形成有效競爭，甚至經(jīng)常出現(xiàn)“贏者通吃”的壟斷現(xiàn)象；二是委托代理風險，由于信息不對稱，政府很難百分百確定最優(yōu)質(zhì)的企業(yè)代理人，企業(yè)也很可能掩蓋對自己不利，政府不一定能發(fā)現(xiàn)其中貓膩；三是行政自由裁量權(quán)濫用風險，一方面，有官員借助非政府組織逃脫法律約束、過度購買換取賄賂、推卸決策失誤的責任，另一方面，那些企業(yè)也會忽視公平正義原則，對民眾隱瞞、封閉關(guān)鍵信息。

由于政府購買公共服務(wù)混淆公私界線，已無法通過傳統(tǒng)問責體系來解決責任風險問題，作者分析了三種不同的問責模式：控制型問責、績效型問責和關(guān)系型問責。控制型問責，重在監(jiān)控政府決策招標和企業(yè)服務(wù)這兩方面是否合規(guī)；績效型問責，重在評估政府購買服務(wù)的實際績效；關(guān)系型問責，重在建立政府和非政府組織的信任合作關(guān)系, 以防止機會主義行為、提升服務(wù)供給質(zhì)量?，F(xiàn)實中, 各級政府采取的問責模式，一般由上述三種問責混合而成, 而且混合比例會因地因時而變。

本文原載《地方財政研究》2018年第4期，原題為《政府購買公共服務(wù)的責任風險與問責模式》，僅代表作者本人觀點，特此編發(fā)，供諸君思考。

政府購買公共服務(wù)的責任風險與問責模式

▍引言

很多學者認為, 與傳統(tǒng)的方式相比, 政府購買公共服務(wù)不僅能夠利用市場競爭機制讓公共服務(wù)供給變得更加專業(yè)、高效和靈活, 而且可以通過引入社會參與機制使公共服務(wù)供給變得更加民主、可及和多樣。但是不少研究卻表明, 政府購買公共服務(wù)并不像設(shè)想的那么完美, 因為其實施的過程中總是充滿了許多難以預(yù)料的困境。“新公共管理”概念的創(chuàng)造者克里斯托弗·胡德曾提到, 政府購買公共服務(wù)必然面臨兩個十分棘手的挑戰(zhàn)：一是邊界問題, 即哪些公共服務(wù)的提供不應(yīng)該通過政府購買的形式；二是問責問題, 即如何確保政府購買公共服務(wù)的責任得到落實。本文之所以選擇關(guān)注政府購買公共服務(wù)的問責問題, 是因為問責一直被視為保護公共利益的主要機制。

問責可以被定義為一種問責主體和問責客體之間的特殊關(guān)系, 在該關(guān)系中, 問責客體有義務(wù)解釋其所作所為, 問責主體能夠予以質(zhì)疑和評判, 如果解釋無法回應(yīng)質(zhì)疑, 那么問責客體就需要承擔一定的不利后果 。在政府直接生產(chǎn)公共服務(wù)的傳統(tǒng)方式中, 問責關(guān)系相對清晰, 政府是唯一的問責客體, 通過憲法、行政法等公法的嚴格約束和嚴密監(jiān)督, 使之對民眾負責。然而, 政府購買公共服務(wù)模糊了問責關(guān)系, 使傳統(tǒng)的問責體系變得不再適用。其一, 非政府組織開始與政府共同承擔公共服務(wù)供給的責任, 而責任共享非常容易導致責任歸屬不清、相互扯皮推諉的情況；其二, 政府不再是單純的服務(wù)生產(chǎn)者, 而兼具服務(wù)設(shè)計者、服務(wù)購買者、服務(wù)監(jiān)督者等多重身份, 這無疑增加了問責的難度；其三, 政府購買公共服務(wù)混淆了公私界線, 而傳統(tǒng)問責體系依賴的公法是建立在公私二分的基礎(chǔ)之上的。有鑒于此, 本文試圖從責任風險與問責模式兩個角度探討政府購買公共服務(wù)的問責問題。

（繼北京樸石醫(yī)學檢驗室涉嫌漏檢之后，北京金準醫(yī)學實驗室也被立案偵查，這是一周之內(nèi)第二起核檢機構(gòu)違法事件/截圖自第一財經(jīng)資訊）

▍政府購買公共服務(wù)的責任風險

根據(jù)新公共管理的設(shè)想, 市場競爭是最完美的問責機制, 政府購買公共服務(wù)通過分離購買方和生產(chǎn)方創(chuàng)造了一個市場, 公共服務(wù)的生產(chǎn)者們?yōu)榱双@得購買合同不得不開展激烈的競爭, 由此公共服務(wù)能夠以最有效、最經(jīng)濟的方式得到提供 。然而實際上, 政府購買公共服務(wù)不僅沒有降低, 反而有可能增加公共服務(wù)提供的責任風險。下面將從市場失靈、委托代理關(guān)系和行政自由裁量權(quán)濫用三個方面來分析政府購買公共服務(wù)如何帶來新的責任風險。

（一）市場失靈風險

所謂的市場失靈風險指的是, 由于公共服務(wù)市場存在失靈情況而導致政府購買公共服務(wù)無法獲得理論預(yù)期的效果。政府購買公共服務(wù)的倡導者忽視了極其關(guān)鍵的一點, 也即市場競爭能夠發(fā)揮問責作用的必要前提是市場不存在失靈問題。事實上, 按照經(jīng)典的市場失靈理論, 公共服務(wù)本身就是市場失靈的主要表現(xiàn)之一。換言之, 正是因為公共服務(wù)是市場無法或難以有效提供的, 才決定交由政府來直接提供。誠然, 政府購買公共服務(wù)試圖利用公開招投標機制創(chuàng)建出一個競爭性市場, 可是由于有效市場的條件要求過于苛刻, 市場失靈現(xiàn)象并未得到根除。

從市場的結(jié)構(gòu)來看, 公共服務(wù)市場通常缺乏足夠數(shù)量的服務(wù)生產(chǎn)者, 難以形成有效的競爭。在政府購買公共服務(wù)中, 購買者只有政府一家, 其購買的服務(wù)數(shù)量也相當有限, 根本不太可能養(yǎng)活大量的生產(chǎn)者。因此, 政府購買公共服務(wù)的實踐中經(jīng)常出現(xiàn)一種“贏者通吃”現(xiàn)象：在最開始的招標階段, 一般會有足夠多的服務(wù)生產(chǎn)者前來投標, 然而一旦某個生產(chǎn)者中標, 便很容易形成壟斷, 一則因為其他大部分生產(chǎn)者無力維持生存而紛紛退出公共服務(wù)市場, 二則由于中標的生產(chǎn)者極易在生產(chǎn)公共服務(wù)的過程中獲得新的優(yōu)勢, 比如與政府建立親密關(guān)系、技術(shù)提升、規(guī)模擴大等。除了壟斷之外, 服務(wù)生產(chǎn)者的數(shù)量不足也十分容易引發(fā)圍標、串標、陪標等弊端。

從服務(wù)的性質(zhì)來看, 政府向外購買的大部分公共服務(wù)屬于軟性服務(wù), 面臨產(chǎn)品難以定義和產(chǎn)出不易評估的困難。不難理解, 一個買家想要從自己新創(chuàng)建的市場中買到優(yōu)質(zhì)的服務(wù), 必須首先向外精確地描述自己想買什么, 并能清楚地知道自己到底買到什么。一般而言, 政府向外購買的公共服務(wù)可以分為硬性公共服務(wù)和軟性公共服務(wù)兩類。前者在購買前可以被描述清楚, 在購買后可以被精確測量質(zhì)量, 比如垃圾清理和道路建設(shè)；后者既難以在購買前被定義清晰, 也不易在購買后被準確評估, 例如社區(qū)矯正與殘疾人關(guān)愛服務(wù)。國內(nèi)外的大量經(jīng)驗和研究都表明, 由于產(chǎn)品定義和產(chǎn)出評估的難題, 政府購買硬性公共服務(wù)的成功概率相對高一些, 而政府購買軟性公共服務(wù)則更容易遭遇市場失靈問題。

（二）委托代理風險

委托代理風險是指, 公共服務(wù)的買賣雙方由于信息不對稱導致了合同簽訂之前的逆向選擇和合同簽訂之后的道德風險。在政府購買公共服務(wù)中, 政府和非政府組織會簽訂一份購買合同, 詳細規(guī)定買賣雙方的義務(wù)和責任, 比如買方需要提供多少數(shù)量的服務(wù), 賣方應(yīng)該何時支付價款。但是, 合同并不能自我執(zhí)行, 作為委托方的政府需要千方百計地督促作為代理方的非政府組織按照合同要求提供公共服務(wù), 由此形成了一種典型的委托代理關(guān)系。著名的委托代理理論認為, 任何委托代理關(guān)系都不可避免地要面對兩個相當棘手的難題, 一是逆向選擇, 二是道德風險。

逆向選擇是由購買合同簽訂之前買賣雙方信息不對稱引起的, 又被稱為隱藏信息問題。要想政府購買公共服務(wù)取得預(yù)期效果, 政府就必須遴選出最好的服務(wù)生產(chǎn)者。然而由于服務(wù)生產(chǎn)者永遠比政府要更加了解自己的信息, 因此政府無論如何努力地搜尋信息, 也難以百分百確定是否選擇了最優(yōu)質(zhì)的代理人。近年來, 各級政府經(jīng)常碰到一種與逆向選擇問題有關(guān)的情況：隨著服務(wù)生產(chǎn)者的投標經(jīng)驗越來越豐富, 其投標文件的編制水平也越來越高, 甚至一些服務(wù)生產(chǎn)者還會尋找專業(yè)的標書編制公司來代寫或加工自己的投標文件。這種信息隱瞞的情況已經(jīng)迫使政府要么投入更大的成本和更多的時間來甄別服務(wù)生產(chǎn)者提供的信息, 要么不得不與一個遠離預(yù)期的服務(wù)生產(chǎn)者開展一段艱難的合作。

（在人教版數(shù)學教材引發(fā)輿論關(guān)注之后，有媒體指出該工作室并無工商登記信息/截圖自中新經(jīng)緯）

道德風險則是由購買合同簽訂之后買賣雙方信息不對稱引起的, 也被稱為隱藏行動問題。即使政府能夠辨別出最佳的服務(wù)生產(chǎn)者, 仍然不能保證一定能購買到高品質(zhì)的公共服務(wù), 因為服務(wù)生產(chǎn)者有可能在生產(chǎn)公共服務(wù)的過程中向政府只傳遞對自己有利的信息, 掩蓋對自己不利的信息, 而政府不一定能夠發(fā)現(xiàn)其中的貓膩。為了防范道德風險, 政府一般會通過監(jiān)控機制來獲得服務(wù)生產(chǎn)者生產(chǎn)公共服務(wù)的關(guān)鍵信息, 比如開展暗訪, 要求定期提交生產(chǎn)進度文件和調(diào)查服務(wù)對象等。誠然, 監(jiān)控越嚴密, 道德風險發(fā)生的概率也越低。不過, 加強監(jiān)控會產(chǎn)生兩個相當麻煩的弊端：一是監(jiān)控是要支付成本的, 監(jiān)控越嚴密, 成本也越高, 從而有可能抵消政府購買公共服務(wù)的正面效應(yīng)；二是監(jiān)控太嚴意味著政府過多地干預(yù)了服務(wù)生產(chǎn)者的行為, 進而有可能導致委托人和代理人的界線消失, 也即普遍存在的“從伙伴變成伙計”現(xiàn)象。

（三）行政自由裁量權(quán)濫用風險

行政自由裁量權(quán)濫用風險指的是這樣一種情況, 即政府購買公共服務(wù)賦予了政府和非政府組織大量的行政自由裁量權(quán), 這些行政自由裁量權(quán)是保證非政府組織靈活性的必要條件, 卻也同時給政府和非政府組織提供了濫用權(quán)力的機會。政府購買公共服務(wù)的倡導者總是認為, 決策與執(zhí)行之間有著清晰的區(qū)別。具體來說就是, 作為買方的政府作出公共服務(wù)生產(chǎn)的決策, 而作為賣方的非政府組織僅僅執(zhí)行前者的決策。但是在實踐中, 決策與執(zhí)行之間的分界線是十分模糊的。當政府將公共服務(wù)的生產(chǎn)職能外包給非政府組織的時候, 同時也把部分的行政自由裁量權(quán)轉(zhuǎn)交了出去。一旦政府與非政府組織共享了公共服務(wù)供給中的行政自由裁量權(quán), 權(quán)力濫用的風險也就提高了。

從政府的角度來看, 行政自由裁量權(quán)濫用風險有三個主要表現(xiàn)。一是“逃脫約束”。通常來說, 政府的行為是受到憲法、行政法等公法的強有力約束的, 比如遵守嚴格的程序性規(guī)則。但在政府購買公共服務(wù)中, 政府巧妙地借助非政府組織擺脫了公法約束。二是“過度購買”。如果在政府監(jiān)督機制不健全的情況下推行政府購買公共服務(wù), 一些自私自利的政府官員將會利用購買合同來換取服務(wù)生產(chǎn)者的賄賂。為了獲得更多的賄賂, 這些官員可能會把很多原本不適合外包的公共服務(wù)也外包出去。三是“推卸責任”。在政府直接生產(chǎn)公共服務(wù)之時, 責任歸屬非常清晰, 政府是唯一的問責對象。然而, 在政府購買公共服務(wù)之后, 政府很容易將自己的決策失誤歸咎于非政府組織的執(zhí)行不力。

從非政府組織的角度來看, 承包公共服務(wù)生產(chǎn)讓非政府組織獲得了部分行政自由裁量權(quán), 而這些權(quán)力的濫用風險體現(xiàn)在兩個方面。一方面, 在政府購買公共服務(wù)中, 政府與非政府組織之間的合作關(guān)系建立在合同的基礎(chǔ)之上, 因而非政府組織更多考慮的是達成合同規(guī)定的具體任務(wù) (比如服務(wù)對象的數(shù)量) , 而非確保行政自由裁量權(quán)的使用符合公平正義的原則 (比如在資源有限的情況下, 為什么A得到了服務(wù), 而具有類似條件的B卻沒有) 。另一方面, 與非政府組織簽訂購買合同的是政府而非民眾, 因此非政府組織沒有義務(wù)主動向民眾告知公共服務(wù)生產(chǎn)的過程和績效, 民眾也無法直接向非政府組織獲取這些信息。在信息不公開的情況下, 行政自由裁量權(quán)無疑存在相當高的濫用風險。

▍政府購買公共服務(wù)的問責模式

面對政府購買公共服務(wù)可能出現(xiàn)的諸多責任風險, 政府可以采用三種不同的問責模式進行控制, 也即控制型問責模式、績效型問責模式和關(guān)系型問責模式。這三種問責模式遵循著不一樣的邏輯, 其特征具有明顯的差異。表1從問責關(guān)系、問責焦點和問責手段三個維度描述和區(qū)分了上述三種問責模式, 其中, 問責關(guān)系的維度關(guān)注“憑何問責”；問責焦點的維度關(guān)注“何處問責”；問責手段的維度關(guān)注“如何問責”。

（一）控制型問責模式

不少文獻都錯誤地認為, 控制型問責模式只適用于政府直接提供公共服務(wù), 績效型問責模式只適用于政府購買公共服務(wù), 相互之間不能對調(diào)。可是在實踐中, 績效型問責模式經(jīng)常被運用到政府直接提供公共服務(wù)中, 例如大部分的政務(wù)大廳都會收集服務(wù)對象對窗口人員的滿意度。同樣的, 控制型問責模式也時常被運用于政府購買公共服務(wù), 比如很多購買社工服務(wù)的合同會嚴格規(guī)定社工的投入數(shù)量。實際上, 控制型問責模式在確保政府購買公共服務(wù)的問責性中一直發(fā)揮著舉足輕重的作用。

在問責關(guān)系方面, 控制型問責模式秉持運用約束性規(guī)則對政府購買公共服務(wù)進行問責的理念。一般來說, 控制型問責模式的具體實施包括三個步驟, 首先針對政府如何購買公共服務(wù)與非政府組織如何生產(chǎn)公共服務(wù)作出一系列詳細而清晰的約束性規(guī)則, 然后根據(jù)這些規(guī)則來嚴密監(jiān)控政府和非政府組織在政府購買公共服務(wù)中的實際行為, 最后依據(jù)監(jiān)控到的違規(guī)情況予以相應(yīng)的問責。作為控制型問責模式的核心要件, 規(guī)則通?？梢杂袃煞N類型：一是行為規(guī)則, 用于規(guī)范政府和非政府組織的行為, 比如禁止假公濟私；二是技術(shù)規(guī)則, 用于規(guī)定它們?nèi)绾瓮瓿扇蝿?wù), 例如設(shè)置垃圾處理的基本流程。

在問責焦點方面, 控制型問責模式往往將注意力聚焦在兩個領(lǐng)域。第一個領(lǐng)域是政府購買公共服務(wù)的購買決策和招標過程, 其約束性規(guī)則主要由政府的財政部門具體制定。我國財政部明確要求政府購買公共服務(wù)的招標過程必須嚴格按照《政府采購法》的有關(guān)規(guī)定進行, 并出臺過《關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》等文件來規(guī)范政府購買公共服務(wù)的決策行為。第二個領(lǐng)域是非政府組織生產(chǎn)公共服務(wù)的投入和過程, 其約束性規(guī)則一般會在購買合同中予以規(guī)定。在投入方面, 購買合同通常會明確規(guī)定工作人員數(shù)量、設(shè)備數(shù)量、場地面積和服務(wù)時間等, 而在過程方面, 購買合同則會詳細陳述公共服務(wù)的具體生產(chǎn)方式和限定服務(wù)對象的主要特征。

在問責手段方面, 控制型問責模式主要使用合規(guī)監(jiān)控。所謂合規(guī)監(jiān)控指的是, 根據(jù)既定的規(guī)則, 對與政府購買公共服務(wù)相關(guān)的行為進行審查, 并設(shè)法糾正偏差行為。合規(guī)監(jiān)控的目的在于保證政府購買公共服務(wù)的相關(guān)行為符合一些提前設(shè)定的規(guī)則。為了達到該目的, 合規(guī)監(jiān)控必須有效地開展兩類活動, 一是運用財務(wù)審計、實地督察、書面匯報、受理舉報等工具獲取公共服務(wù)購買方和生產(chǎn)方行為是否合規(guī)的信息, 二是在發(fā)現(xiàn)違規(guī)行為之后, 利用警告、懲罰、解除合同、訴諸司法等手段予以及時糾正。

（二）績效型問責模式

大多數(shù)政府購買公共服務(wù)的倡導者都認同, 績效型問責模式比控制型問責模式更加適合政府購買公共服務(wù)。根據(jù)他們的設(shè)想, 政府購買公共服務(wù)的本質(zhì)是將市場競爭機制引入到公共服務(wù)提供之中, 而市場競爭機制與績效型問責有著天然的親和性。這種親和性體現(xiàn)在, 要想充分發(fā)揮市場競爭機制的積極作用, 就必須將問責的關(guān)注點落在公共服務(wù)的產(chǎn)出和效果, 并讓公共服務(wù)生產(chǎn)者在生產(chǎn)投入和生產(chǎn)過程中擁有更多的自主決策權(quán)。足夠的自主決策權(quán)不僅有助于激發(fā)服務(wù)生產(chǎn)者的創(chuàng)新活力, 而且可以促使服務(wù)生產(chǎn)者把更多的精力放在服務(wù)生產(chǎn)而非應(yīng)付監(jiān)控之上。

對于“憑何問責”的問題, 績效型問責模式重視公共服務(wù)生產(chǎn)的最終結(jié)果, 主張運用績效評估實現(xiàn)對政府購買公共服務(wù)的問責。按照該問責模式的邏輯, 特定的投入和過程不一定會導致特定的結(jié)果, 而政府購買公共服務(wù)的目的至始至終都是獲得預(yù)期的結(jié)果———特定數(shù)量和品質(zhì)的公共服務(wù), 因此政府購買公共服務(wù)的問責必須堅持結(jié)果導向。站在結(jié)果的角度, 就需要首先在購買合同中設(shè)置清晰的績效目標與相應(yīng)的評估標準, 然后在購買之后對績效目標的達成情況進行準確的測量和評價, 并將績效評估結(jié)果與獎懲措施相掛鉤。

對于“何處問責”的問題, 績效型問責模式傾向于關(guān)注政府購買公共服務(wù)的產(chǎn)出 (outputs) 和成效 (outcomes) 。產(chǎn)出指的是, 政府購買公共服務(wù)帶來的直接結(jié)果, 即承包商生產(chǎn)的服務(wù)。通常來說, 產(chǎn)出可以用數(shù)字進行描述, 比如向20名失業(yè)人員提供了就業(yè)培訓。而成效可以定義為, 產(chǎn)出對服務(wù)對象或社會事務(wù)造成的各種長期影響。有的成效可以用數(shù)字描述, 例如就業(yè)培訓使5名失業(yè)人員再就業(yè)；有的則難以量化測量, 比如借書服務(wù)養(yǎng)成了社區(qū)居民的閱讀習慣。依據(jù)績效型問責模式的理念, 政府和非政府組織在簽訂購買合同時, 應(yīng)該盡量將產(chǎn)出和成效而非投入和過程描述清楚, 并列出可測量的評估指標。

對于“如何問責”的問題, 績效型問責模式最倚重的工具就是績效評估。為了讓公共服務(wù)承包商獲得比較靈活的決策自主權(quán), 績效型問責模式主張放松對投入和過程的監(jiān)控；為了保證決策自主權(quán)用于改進公共服務(wù)生產(chǎn), 績效型問責模式又非常注重運用績效評估這一工具。所謂的績效評估指的是, 根據(jù)購買合同規(guī)定的評估指標對政府購買公共服務(wù)的產(chǎn)出和成效進行達成度的測評。在績效型問責模式下, 問責是以績效評估結(jié)果為依據(jù)的。如果結(jié)果不佳, 政府購買公共服務(wù)就會被放棄；如果結(jié)果良好, 就可以繼續(xù)進行；如果結(jié)果一般, 便需要予以相應(yīng)的改進。

（三）關(guān)系型問責模式

除了控制型和績效型這兩種正式的問責模式之外, 政府購買公共服務(wù)還可以采用一種非正式的問責模式, 即關(guān)系型問責模式。關(guān)系型問責模式的支持者認為, 單單依靠正式合同的理性規(guī)劃, 并不足以保證政府購買公共服務(wù)的問責性, 一則由于任何合同都不可能對所有未來可能發(fā)生的情況作出明確的規(guī)定, 二則因為合同管理均是鑲嵌在復(fù)雜的社會關(guān)系之中的。故而, 在作為委托方的政府和作為承包方的非政府組織之間建立和維護一種相互依賴和相互信任的合作關(guān)系, 可以起到防止機會主義行為和提升服務(wù)供給質(zhì)量的問責作用 。

在問責關(guān)系方面, 關(guān)系型問責模式側(cè)重通過建立良好的信任關(guān)系來確保政府購買公共服務(wù)的問責性。這背后的邏輯是, 良好的信任關(guān)系能夠讓買方和賣方形成一種關(guān)于政府購買公共服務(wù)的共同預(yù)期, 而這種共同的預(yù)期恰恰可以推動雙方主動共享愿景、信息和資源, 積極協(xié)商解決合同履行中出現(xiàn)的爭議與問題, 從而有利于破除政府購買公共服務(wù)的各種責任風險, 尤其是逆向選擇和道德風險。與關(guān)系型問責模式的這種邏輯不同, 控制型和績效型問責模式都是建立在低信任的基礎(chǔ)之上的, 非常強調(diào)服務(wù)標準 (規(guī)則或指標) 的清晰性和獎懲措施的嚴厲性。

在問責焦點方面, 關(guān)系型問責模式著眼于政府和非政府組織的信任關(guān)系。對于關(guān)系型問責模式來講, 無論是監(jiān)控投入和過程, 還是評估產(chǎn)出和成效, 都不如維護信任關(guān)系在問責中的重要作用。在政府購買公共服務(wù)中, 信任關(guān)系可以來源于三個方面：一是基于合同的信任, 即相信合作雙方不會無故違反合同規(guī)定, 二是基于能力的信任, 即相信合作雙方有能力達到對方的期許, 三是基于善意的信任, 即相信合作雙方會將共同的利益放在優(yōu)先位置。一般來說, 這些信任關(guān)系非常難以建立和維系, 卻極其容易遭到破壞。

在問責手段方面, 關(guān)系型問責模式主要運用溝通協(xié)商而非制裁威脅的手段。控制型問責模式的合規(guī)監(jiān)控與績效型問責模式的績效評估, 都是直接以制裁威脅作為強大后盾的, 而關(guān)系型問責模式的溝通協(xié)商則是以珍惜信任關(guān)系作為支撐的。關(guān)系型問責模式對溝通協(xié)商手段的依賴可以體現(xiàn)在政府購買公共服務(wù)的每個主要階段。在合同簽訂階段, 合作雙方既一起協(xié)商制定服務(wù)標準, 也不追求標準的精確性；在合同履行階段, 合作雙方總是極力避免陷入嚴格審查和應(yīng)付審查的敵對情境, 而是通過平等協(xié)商和自由交流來解決合同履行中出現(xiàn)的種種問題；在合同驗收階段, 合作雙方致力于建立長期持久的合作關(guān)系。

▍結(jié)語

傳統(tǒng)的公共服務(wù)問責體系以公私二分原則為基礎(chǔ), 適用的前提為政府是唯一的公共服務(wù)提供者。然而, 政府購買公共服務(wù)將非政府組織引入了公共服務(wù)的供給系統(tǒng)中, 并讓其扮演了十分重要的生產(chǎn)者角色, 由此沖擊了公私二分原則, 帶來了諸多新的責任風險。本文從市場失靈、委托代理關(guān)系和行政自由裁量權(quán)濫用三個方面深入探究了政府購買公共服務(wù)可能產(chǎn)生的責任風險, 其中市場失靈側(cè)重經(jīng)濟視角, 委托代理關(guān)系側(cè)重組織視角, 行政自由裁量權(quán)濫用側(cè)重政治視角。為了應(yīng)對這些棘手的責任風險, 政府可以運用控制型、績效型和關(guān)系型三種問責模式對政府購買公共服務(wù)進行問責。這三種模式具有各不相同的邏輯, 可以從問責關(guān)系、問責焦點和問責手段三個維度進行區(qū)分。當然, 這三種模式屬于韋伯所說的“理想類型”。在現(xiàn)實中, 各級政府采取的問責模式一般由上述三種問責模式混合而成, 而且混合比例會因地因時而變。