——淺析《政府采購框架協(xié)議采購方式管理暫行辦法》
經(jīng)過多次征求意見，《政府采購框架協(xié)議采購方式管理暫行辦法》（財政部令第110號，以下簡稱110號令）終于“千呼萬喚始出來”。作為時隔多年出臺的又一法定政府采購采購方式，框架協(xié)議將為小額零星采購市場帶來哪些變化？征集人將面臨哪些挑戰(zhàn)？本文將帶著這些問題解讀110號令，并探討集中采購機(jī)構(gòu)未來將如何做好小額零星采購工作。第一，填補(bǔ)法律空白，讓小額零星采購有法可依。《中華人民共和國政府采購法》第二十六條提到，政府采購方式包括“公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、單一來源采購、詢價和國務(wù)院政府采購監(jiān)督管理部門認(rèn)定的其他采購方式”。2014年，財政部印發(fā)的《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》（財庫〔2014〕214號）增加了競爭性磋商方式。之前的法定政府采購方式僅針對單一標(biāo)的采購項(xiàng)目。而110號令的出臺，填補(bǔ)了多標(biāo)的入圍采購項(xiàng)目的法律空白，為小額零星采購活動提供了法律依據(jù)和程序指導(dǎo)。第二，規(guī)范了政府采購執(zhí)行方式，定點(diǎn)采購即將退出政府采購貨物、服務(wù)的舞臺。110號令出臺前，為了滿足廣大采購人小額零星采購的需求，各地集中采購機(jī)構(gòu)根據(jù)不同品目的特點(diǎn)分別采取了多種采購執(zhí)行方式，主要包括以下幾種：一是淘汰入圍產(chǎn)品的協(xié)議供貨方式，該方式適合各類貨物類采購項(xiàng)目；二是供應(yīng)商資格入圍的定點(diǎn)采購方式，該方式多適用于服務(wù)類采購項(xiàng)目，例如，汽車維修和定制家具等；三是電子賣場（網(wǎng)上商城或電子集市）方式，即供應(yīng)商（電商）資格入圍后，再根據(jù)預(yù)先確定的規(guī)則上架商品，該方式多適用于采購標(biāo)準(zhǔn)化程度較高的信息類產(chǎn)品或需求零散的辦公用品等。以上幾種采購執(zhí)行方式并沒有法定地位，是實(shí)踐部門憑借實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不斷打磨出的做法。110號令的出臺，將結(jié)束現(xiàn)行小額零星采購的亂象，統(tǒng)一入圍方式和征集程序，如第六條明確提出，“應(yīng)當(dāng)有明確的采購標(biāo)的和定價機(jī)制，不得采用供應(yīng)商符合資格條件即入圍的方法”，這意味著只劃定供貨范圍的定點(diǎn)采購不再合規(guī)，退出政府采購貨物和服務(wù)市場。第三，兩段式程序，理清各角色權(quán)責(zé)。不同于公開招標(biāo)等單一標(biāo)的采購方式“一單一招”，框架協(xié)議采購具有以下三個顯著特點(diǎn)：一是多頻次、小額度。若在執(zhí)行周期內(nèi)交易頻繁，可能出現(xiàn)的各類履約問題就會增多，出現(xiàn)糾紛時該如何處理，就要事先了解各方權(quán)責(zé)是否明晰。二是程序分為兩段式，且執(zhí)行周期長?？蚣軈f(xié)議采購從征集到執(zhí)行一般超過一年。征集入圍供應(yīng)商階段的時間雖短于確定成交供應(yīng)商階段，但其重要性卻高于后者。因?yàn)?，入圍結(jié)果和規(guī)則的設(shè)定直接決定了后續(xù)第二階段的執(zhí)行效果。三是涉及主體多且訴求不一。從110號令第二條框架協(xié)議的定義可知，整個執(zhí)行周期涉及征集人（集中采購機(jī)構(gòu)或者主管預(yù)算單位）、入圍供應(yīng)商（生產(chǎn)廠商）、使用人（采購人或者服務(wù)對象）和成交供應(yīng)商（代理商）。其中，征集人和入圍供應(yīng)商通過簽訂“框架協(xié)議”明晰權(quán)責(zé)；使用人和成交供應(yīng)商則通過簽署合同文本完成真實(shí)交易；入圍供應(yīng)商與代理商通過“在框架協(xié)議中提供委托協(xié)議和委托的代理商名單”確定委托代理關(guān)系；對于通過入圍供應(yīng)商形成間接合作的征集人和代理商之間的權(quán)責(zé)，110號令第十六條特別賦予了征集人“組織落實(shí)框架協(xié)議的履行”的管理職責(zé)。第一，采購需求的確定，既要競爭擇優(yōu)又要講求績效。確定框架協(xié)議采購需求是整個框架協(xié)議采購項(xiàng)目的起點(diǎn)。正所謂好的起點(diǎn)是成功的一半，采購需求直接決定了征集階段競爭基礎(chǔ)和使用人的可采購范圍及成交價格。因此，110號令特別單列兩條采購需求相關(guān)內(nèi)容，“確定框架協(xié)議采購需求應(yīng)當(dāng)開展需求調(diào)查，聽取采購人、供應(yīng)商和專家等意見”，并提出采購需求應(yīng)符合的規(guī)定。首先，應(yīng)“滿足采購人和服務(wù)對象實(shí)際需要”。征集人應(yīng)充分考慮使用人的應(yīng)用場景，保證使用人能夠在入圍商品中找到符合實(shí)際需要的標(biāo)的。以中央國家機(jī)關(guān)政府采購中心為例，除行政辦公外，需求調(diào)研還應(yīng)積極聽取醫(yī)院、高校和科研院所等采購人的意見和建議，專門設(shè)置相應(yīng)采購包以滿足其實(shí)際需要。其次，采購需求應(yīng)平衡入圍階段競爭與成交階段產(chǎn)品豐富度。為鼓勵供應(yīng)商在第一階段充分競爭，110號令第二十四條明確，“對貨物項(xiàng)目每個采購包只能用一個產(chǎn)品進(jìn)行響應(yīng)”。在此規(guī)則下，假設(shè)2022年度中央國家機(jī)關(guān)臺式計(jì)算機(jī)框架協(xié)議采購項(xiàng)目設(shè)置5個采購包，每包有10家生產(chǎn)廠商參與分別用一個產(chǎn)品響應(yīng)，若淘汰比例為20%，則入圍產(chǎn)品最多為40款產(chǎn)品；若加大競爭設(shè)置淘汰比例為40%，則入圍產(chǎn)品最多為30款產(chǎn)品。但實(shí)際上，2021年度中央國家機(jī)關(guān)政府采購電子賣場臺式計(jì)算機(jī)成交量過百的產(chǎn)品就有78款。如果要盡量滿足采購人多場景需求，就要在第一階段多設(shè)置采購包，這樣生產(chǎn)廠商可響應(yīng)的產(chǎn)品更多，但競爭也相對減弱。因此，入圍階段競爭與成交階段產(chǎn)品豐富度會互相掣肘，需要征集找到較合理的平衡點(diǎn)。再其次，要確定技術(shù)需求標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)分包。110號令明確了框架協(xié)議采購“確定第一階段入圍供應(yīng)商的評審方法包括價格優(yōu)先法和質(zhì)量優(yōu)先法”且“有政府定價、政府指導(dǎo)價的項(xiàng)目，以及對質(zhì)量有特別要求的檢測、實(shí)驗(yàn)等儀器設(shè)備，可以采用質(zhì)量優(yōu)先法，其他項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)采用價格優(yōu)先法”。以往征集階段常用的綜合打分（含主觀分）、價格談判、資質(zhì)入圍都不再合規(guī)，只能為確定統(tǒng)一技術(shù)、服務(wù)需求標(biāo)準(zhǔn)后，各廠商之間比價格。如果設(shè)置技術(shù)門檻過低，可能導(dǎo)致高端產(chǎn)品因價格高被淘汰，使用人高端需求無法滿足；設(shè)置技術(shù)門檻過高而預(yù)算不足，則可能導(dǎo)致該包廢標(biāo)；設(shè)置技術(shù)需求不夠清晰，可能有供應(yīng)商鉆空子，導(dǎo)致A類產(chǎn)品與B類產(chǎn)品一起競爭，“劣幣驅(qū)逐良幣”；設(shè)置技術(shù)、服務(wù)需求不夠全面，可能造成使用人與入圍供應(yīng)商在確定成交供應(yīng)商階段互相扯皮等?？傊?，規(guī)則越簡單，評價體系越單一，對技術(shù)服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)要求就越高。最后，部分品目需考慮全生命周期成本和履約變量。110號令第二十六條提到“對耗材使用量大的復(fù)印、打印、實(shí)驗(yàn)、醫(yī)療等儀器設(shè)備進(jìn)行框架協(xié)議采購的，應(yīng)當(dāng)要求供應(yīng)商同時對三年以上約定期限內(nèi)的專用耗材進(jìn)行報價”。該項(xiàng)內(nèi)容考慮到了諸如打印機(jī)、復(fù)印機(jī)、多功能一體機(jī)等耗材變動成本較高的產(chǎn)品的全生命周期成本，是對近年來采購人反映較集中的耗材貴問題的回應(yīng)。通過在第一階段綁定主機(jī)與耗材，防止供應(yīng)商低價入圍主機(jī)而在第二階段利用高價耗材賺取超額利潤。類似的還有空調(diào)、服務(wù)器等固定主機(jī)與多配件的產(chǎn)品組合，只有當(dāng)使用人實(shí)際采購時才能確定配件的種類和數(shù)量等履約變量。由于各個品目主機(jī)與耗材或配件的價格比例不一，因此征集人在設(shè)置耗材或配件的價格權(quán)重時，應(yīng)充分考慮供應(yīng)商響應(yīng)情況，避免出現(xiàn)耗材或配件價格畸高畸低。第二，供應(yīng)商管理要兼顧公平與效率。一是明確“紅線”碰不得。110號令第十九條指出了取消入圍資格的情形，即供應(yīng)商決不能碰的“紅線”，包括入圍階段“惡意串通”和“提供虛假材料”謀取入圍的，也包括在確定成交供應(yīng)商階段不履約的情形，確保供應(yīng)商在公開公平公正的環(huán)境中競爭。二是“紅線”以內(nèi)鼓勵供應(yīng)商追求效率。一方面，鼓勵價格競爭。除直接選定外，在確定成交供應(yīng)商階段引入二次競價，鼓勵代理商直接競爭價格。根據(jù)中央國家機(jī)關(guān)政府采購電子賣場的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，采購人通過比價和反拍等二次競價方式采購的平均節(jié)約率達(dá)11.3%。第三十七條還發(fā)揮“鯰魚效應(yīng)”，刺激已入圍供應(yīng)商保持競爭狀態(tài)。另一方面，鼓勵優(yōu)質(zhì)服務(wù)。110號令明確要求“建立用戶反饋和評價機(jī)制”，鼓勵入圍供應(yīng)商持續(xù)提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。供應(yīng)商評價體系的設(shè)置對征集人也是一大挑戰(zhàn)：采購人參與評價的積極性不高，評價指標(biāo)主要依賴系統(tǒng)記錄的客觀數(shù)據(jù)和采購人申訴“黑名單”；供應(yīng)商規(guī)模從小微企業(yè)到世界500強(qiáng)不等，交易量也跨度較大，如何全面反映一個供應(yīng)商的服務(wù)質(zhì)量對評價指標(biāo)的設(shè)立要求很高。第三，信息系統(tǒng)既要有用又要好用。根據(jù)框架協(xié)議采購執(zhí)行周期長、涉及主體多和多頻次、小額度的特點(diǎn)，可以推測出一個框架協(xié)議執(zhí)行過程中會產(chǎn)生大量交易且交易時間隨機(jī)和交易地點(diǎn)范圍廣。以中央國家機(jī)關(guān)政府采購電子賣場為例，自2020年1月16上線以來，日均訪問量過10萬，已有遍布全國的六千余個供應(yīng)商為近萬家采購單位提供了貨物和服務(wù)，完成訂單超過20萬個，實(shí)現(xiàn)采購額77.34億元，如果沒有強(qiáng)有力的信息系統(tǒng)根本無法支撐如此大規(guī)模的交易。110號令是首個明確要求實(shí)行電子化的法定采購方式，即“框架協(xié)議采購應(yīng)當(dāng)實(shí)行電子化采購” 。一個好的信息系統(tǒng)應(yīng)該在保證能用的基礎(chǔ)上盡可能地好用，就框架協(xié)議而言，主要應(yīng)具備以下三類功能。一是征集入圍供應(yīng)商階段，確保征集程序合規(guī)、順暢。例如，參照公開招標(biāo)流程開發(fā)，且適應(yīng)多家供應(yīng)商多個產(chǎn)品入圍，為保證供應(yīng)商響應(yīng)產(chǎn)品與入圍后上架展示商品完全一致，應(yīng)打通評審系統(tǒng)與交易系統(tǒng)；能夠?qū)崿F(xiàn)線上簽署框架協(xié)議，且生產(chǎn)電子檔案；支持公示包含詳細(xì)技術(shù)規(guī)格或者服務(wù)內(nèi)容的入圍產(chǎn)品信息。二是確定成交供應(yīng)商階段，確保交易過程完整、靈活。支持采購人下單、生成政府采購憑證、合同簽署、售后管理（退換貨）、申訴糾紛、雙方評價等；采購過程全程留痕，隨時備查；主機(jī)與配件相關(guān)聯(lián)，方便采購人一筆訂單一個合同完成同類別產(chǎn)品采購；支持直接選定、二次競價和順序輪候等多種交易方式，且能夠及時逐筆發(fā)布成交結(jié)果公告。三是延展服務(wù)。為采購人提供分級管理權(quán)限，協(xié)助采購環(huán)節(jié)嵌入本單位或多層級單位內(nèi)控流程，提供采購數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)功能，提供價格監(jiān)測與采購預(yù)警功能，輔助采購人采購前編制預(yù)算、采購中選擇成交供應(yīng)商、采購后統(tǒng)計(jì)分析成交偏差訂單；為入圍廠商提供管理代理商權(quán)限，增加產(chǎn)品銷售統(tǒng)計(jì)功能，開通店鋪功能等；為征集人提供多維度統(tǒng)計(jì)分析功能，為下一次框架協(xié)議采購需求調(diào)研提供數(shù)據(jù)支撐，提供自動記錄供應(yīng)商履約評價及排序功能，具備可擴(kuò)展性等。框架協(xié)議涉及主體多，就意味著征集人作為第一階段的征集主體和第二階段的管理主體會在整個執(zhí)行周期持續(xù)接受來自使用人、入圍供應(yīng)商、代理商以及政府采購監(jiān)管部門、審計(jì)、巡視等關(guān)于需求實(shí)現(xiàn)、執(zhí)行效果和政府采購程序等多維度的考核。這既是挑戰(zhàn)也是機(jī)遇，因此，集中采購機(jī)構(gòu)下一步要結(jié)合以往豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，努力打造框架協(xié)議電子化平臺，為采購人和供應(yīng)商提供合規(guī)、優(yōu)質(zhì)、便捷的服務(wù)。（作者單位：中央國家機(jī)關(guān)政府采購中心）
公安部備案號：皖公網(wǎng)安備34070202000509號 