■ 李先磊 韓駿 郎迎晨

近日，財政部就《中華人民共和國政府采購法（修訂草案征求意見稿）》（以下簡稱意見稿）再次向社會公開征求意見。意見稿從加強政府采購的約束力以及解決采購過程中的實際問題等方面出發(fā)，創(chuàng)新不斷，亮點頻現(xiàn)。

關(guān)于統(tǒng)一建設(shè)。意見稿第一條首次提出“促進全國統(tǒng)一大市場建設(shè)”的立法宗旨和目的，從宏觀的角度進一步加強采購公平的機制建設(shè)，打破局域性限制和地區(qū)保護的壁壘。

關(guān)于統(tǒng)一監(jiān)管。意見稿第二條關(guān)于適用范圍的規(guī)定，擴大了政府采購法的適用范圍，將“其他采購實體”以及“使用其他國有資產(chǎn)”進行采購的行為納入到政府采購統(tǒng)一監(jiān)管的范圍內(nèi)，在有法可依的前提下進行監(jiān)管范圍的延伸，加強監(jiān)管力度。

關(guān)于講求績效。意見稿第三條提出“講求績效”的原則，以結(jié)果導(dǎo)向為執(zhí)行政府采購程序的原則，弱化個別采購人為了采購而采購的固有思維方式，減少不必要的成本支出，降低經(jīng)濟成本和時間成本等，以更好地讓采購流程服務(wù)于采購目標。

關(guān)于統(tǒng)一標準。意見稿第六條關(guān)于集中采購目錄的范圍、第七條關(guān)于采購限額標準的確定、第十二條關(guān)于其他采購實體及其具體采購范圍的確定，均由國務(wù)院進行確定，將各地監(jiān)管部門制定的限額、清單、目錄等進行統(tǒng)一，將“促進全國統(tǒng)一大市場建設(shè)”的立法宗旨和目的體現(xiàn)在具體采購制度的落實上，兼顧公平和效率。

關(guān)于采購主體。意見稿第十一條關(guān)于政府采購當事人的定義，將采購代理機構(gòu)從政府采購當事人的范圍中剝離，明確政府采購當事人是指采購人和供應(yīng)商。政府采購代理機構(gòu)參與政府采購工作機制的設(shè)定，本意是為輔助采購項目的執(zhí)行，但部分采購人過度依賴采購代理機構(gòu)的情況屢見不鮮，因此，有必要落實采購人作為政府采購當事人的主體責(zé)任，將責(zé)權(quán)統(tǒng)一。

關(guān)于加強競爭。意見稿第十八條關(guān)于采購人委托集中采購代理機構(gòu)采購業(yè)務(wù)時可以不受行政級次和部門隸屬關(guān)系的限制。集中代理機構(gòu)作為非盈利機構(gòu)，在執(zhí)行采購招標代理的工作時并未形成有效競爭，往往都是根據(jù)采購人所在區(qū)域、行政級別等選擇對應(yīng)的集中采購代理機構(gòu)，委托其開展采購工作，該條規(guī)定旨在打破上述限制，從而實現(xiàn)機構(gòu)與機構(gòu)之間的有效競爭。

關(guān)于聯(lián)合采購。意見稿第十九條提出，對于有同類需求的采購項目，鼓勵采購人自愿聯(lián)合進行采購，提高效益。當前對于同類需求的采購，往往是各采購人根據(jù)采購需求分別開展采購活動，這在一定程度上與意見稿所倡導(dǎo)的講求績效的原則有所背離。而聯(lián)合采購機制的提出，從一定程度上可以提高采購效率，也有利于充分競爭。

關(guān)于需求管理。意見稿第四章將政府采購需求管理納入政府采購的法定要求之中，體現(xiàn)了采購全流程管理的理念，有利于改善重流程輕內(nèi)容的執(zhí)行思維方式。筆者認為，采購需求與采購方式的確定、采購分包的劃分、成交規(guī)則的設(shè)定等事項息息相關(guān)，科學(xué)合理的采購需求，將有效地引導(dǎo)采購工作落細落實。

關(guān)于創(chuàng)新采購。意見稿第三十七條引出創(chuàng)新采購的概念，在后續(xù)章節(jié)中針對如何開展創(chuàng)新采購給予了更明確的規(guī)定。在國家的整體改革思路中常見“創(chuàng)新”二字，其實政府采購工作也需要創(chuàng)新。創(chuàng)新采購的提出，拓寬了采購方法，打開了一種全新的采購思路，進以輔助個性化、定制化等特殊項目的采購工作。

關(guān)于數(shù)量限制。意見稿第四十四條關(guān)于競標供應(yīng)商數(shù)量作了較大調(diào)整。以公開招標為例，現(xiàn)行規(guī)定需滿足不少于3家投標人，項目才具備開評標的條件，在實際操作中，個別項目難以實現(xiàn)至少具備3家投標人參與投標，由此帶來了拖長項目招標時長、影響項目執(zhí)行效率等問題。筆者認為，此次意見稿中不再將供應(yīng)商數(shù)量作為必要條件，而是關(guān)注前期程序是否公開、采購文件是否存在不合理性等，在兼顧公平的同時優(yōu)化采購效率，體現(xiàn)了此次修法中關(guān)于規(guī)范性與靈活性在合規(guī)的前提下進行融合統(tǒng)一的理念。

關(guān)于評審方法。意見稿中第四十六條關(guān)于評審方法的規(guī)定，增加了“最優(yōu)質(zhì)量法”，同時給出了可以針對供應(yīng)商報價或者評審得分進行修正的實操指導(dǎo)。關(guān)于修正的操作，一般常見于國際招標的流程中。筆者認為，此次意見稿旨在從一定程度上解決低價惡意競爭、價高質(zhì)低等采購工作中的“頑疾”，通過合理地設(shè)定評審方式，確定最優(yōu)方案，選出最優(yōu)供應(yīng)商。

關(guān)于評委來源。意見稿第四十八條關(guān)于評審委員會組成的規(guī)定，也是此次意見稿的一大亮點。意見稿中將評審委員會的組建完全交由采購人決定，由此評審委員會可以全部由采購人代表組成，或是由采購人聘請行業(yè)內(nèi)、系統(tǒng)內(nèi)的專家組成。從實操的角度而言，該規(guī)定一方面可以解決臨時組建委員會存在評審人員不夠?qū)I(yè)等問題，另一方面也可以避免個別專家因利益而操縱評審結(jié)果的問題。深化政府采購改革有關(guān)文件中多次強調(diào)，要明確采購人的主體責(zé)任。筆者認為，在明確責(zé)任的同時將權(quán)力交還給采購人，才能更好地體現(xiàn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)責(zé)明確的理念。

關(guān)于適用條件。意見稿第五十七條對招標的適用情形作了明確規(guī)定，將招標方式的適用條件由“是否達到招標限額”這一單一要素轉(zhuǎn)變?yōu)椤案鶕?jù)項目本身特點”。在以往實操中，部分采購人只看采購項目金額而不考慮項目實際情況，更有甚者只要政府采購即直接采用公開招標，將公開招標作為唯一可用的采購方式開展采購活動，從而在一定程度上造成公開招標濫用的情形。此次意見稿提出要以項目特點為原則，選擇是否采用招標的方式，與前述需求管理的條款相對應(yīng)，要求采購人在執(zhí)行項目采購時更加重視采購需求。

關(guān)于談判流程。意見稿第六十條在現(xiàn)行競爭性談判的基礎(chǔ)上，綜合了公開招標、競爭性磋商等采購方式的評審流程，加強了競爭性談判的靈活性，進而提升了競爭性談判的實用功能。筆者認為，隨著采購標的向多元化、定制化的方向發(fā)展，重新定義的競爭性談判方式能夠更好地解決采購過程中的實際問題，尤其是服務(wù)類的項目，通過談判確定最優(yōu)方案，再由方案確定合理報價，可以更科學(xué)合理地實現(xiàn)績效目標。

關(guān)于合同定價。意見稿第七十二條將成本補償作為一種新的合同定價方式。筆者認為，這一規(guī)定是為執(zhí)行創(chuàng)新采購項目、政府和社會資本合作項目而作出的合理補充。同時，針對創(chuàng)新采購等合同，采購人可以采用固定價格、成本補償與績效激勵相結(jié)合的組合定價方式，在保障項目順利執(zhí)行的前提下，能夠提高供應(yīng)商的參與熱情，更好地實現(xiàn)采購目標。

關(guān)于爭議處理。意見稿第八十七條關(guān)于供應(yīng)商質(zhì)疑、第九十三條關(guān)于司法救濟的規(guī)定，都在現(xiàn)行政府采購法的基礎(chǔ)上作出了新的補充。供應(yīng)商除了可以針對采購過程和采購結(jié)果合理合法地提出相關(guān)質(zhì)疑之外，在合同變更、中止、解除階段，如果遇到權(quán)益受損，也可以行使權(quán)利，依法保障自身的合法權(quán)益。筆者認為，在合同執(zhí)行階段可能發(fā)生損害供應(yīng)商權(quán)益的情形要多于采購招標環(huán)節(jié)，將合同執(zhí)行期間發(fā)生權(quán)益損害的情形納入到政府采購法的體系范圍內(nèi)，從實用性角度出發(fā)，補充供應(yīng)商的權(quán)益保障渠道，從而進一步加強合同雙方在合同執(zhí)行階段的約束。

通讀此次意見稿，筆者最大的感受就是政府采購法的靈活性較之前有很大變化。期待新法落地后，政府采購工作向著更科學(xué)、更合理、更高效的方向繼續(xù)前進！

（作者單位：北京匯誠金橋國際招標咨詢有限公司）

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