本文結合相關案例，總結分析了近年來高校工程建設類項目中遇到的主要問題，運用SWOT分析理論，從優(yōu)勢、劣勢、機會和威脅四個角度闡述了競爭性磋商在工程建設類項目中的具體運用，并針對存在的問題給出了解決策略。

（一）案例介紹

某高校（采購人）對其校內(nèi)多個庫房的裝修工程以一個項目進行了競爭性磋商采購。采購人在與采購代理機構商討磋商文件時，決定參照有形市場（如北京市建設工程招標投標管理事務中心）中公開招標的項目，將價格分設置為50分，并以各供應商報價的算術平均值為基準價，采用內(nèi)插法計算價格分。后經(jīng)代理機構根據(jù)《財政部關于印發(fā)〈政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法〉的通知》（財庫〔2014〕214號，以下簡稱《競爭性磋商暫行辦法》）相關規(guī)定進行勸說，決定以最低價為基準價。磋商公告發(fā)布后，共有3家供應商報名并按照規(guī)定遞交了響應文件。

在評審過程中，采購人發(fā)現(xiàn)在計算工期時未按照定額工期的要求對同期施工的多個單體的工期系數(shù)進行調(diào)整，經(jīng)代理機構提醒“在磋商過程中可以根據(jù)磋商文件和磋商情況實質(zhì)性變動采購需求中的技術、服務要求以及合同草案條款”后，采購人在磋商時對工期要求進行了調(diào)整并與遞交響應的供應商一一進行了確認，所有供應商都予以認可。在磋商過程中，磋商小組與供應商丙磋商時間遠長于其他供應商，且磋商內(nèi)容大多與項目無關。該項目采購預算300萬元人民幣，最終報價中，供應商乙的報價最低，為100萬元。磋商評審結束后，供應商乙綜合得分排名第一，成為本項目的成交供應商。

（二）高校建設項目現(xiàn)狀

上述案例是當前高校建設工程項目現(xiàn)狀的一個折射。高校建設工程項目投資額一般都比較大，大部分工程建設類項目投資額都在依法必須招標的工程限額以上，故要進入項目所在地的有形市場進行招標。有形市場作為監(jiān)管部門，在提供招標場地的同時，要對項目進展進行嚴格的監(jiān)督檢查，這導致部分采購人對有形市場產(chǎn)生了依賴及僥幸心理，認為項目有監(jiān)管部門把關，每一步流程都有人替自己負責，從而形成一種以招標投標法體系為依托的“有形市場思維”。

糾正采購人的“有形市場思維”是推動非招標采購方式規(guī)范開展的一個前提條件?！坝行问袌鏊季S”會以有形市場對招標文件的要求為基準，認為有形市場的就是最好的，導致采購人對有形市場形成長期依賴，逐漸失去自身的主觀能動性。但是需要指出的是，進入有形市場的招標項目和采用非招標采購方式進行的項目在遵從執(zhí)行的法律體系上是有出入的，如果一味地照搬照抄，輕則導致招標采購進展緩慢，重則導致招標采購過程違法并引發(fā)工程質(zhì)量問題，進而追究采購人及施工單位的責任。

（三）高校非招標采購項目中的問題及應對措施

1.對于磋商時間的明確

高校非招標采購項目中，應明確磋商小組與供應商的磋商時間不得大于某一時間范圍，如15分鐘。磋商現(xiàn)場應由代理機構負責組織并維持秩序。若出現(xiàn)磋商小組與供應商授權代表磋商的內(nèi)容與項目無關時，應及時制止；若出現(xiàn)超時而評審專家仍與供應商授權代表繼續(xù)磋商的，應及時制止。上述案例中，磋商小組與供應商丙長時間磋商且磋商內(nèi)容大多與項目無關，代理機構既未事前明確，也未事中及時提醒和制止，行為明顯失職。

2.對于競爭性磋商相關政策的學習

主管工程建設項目的采購人對于非招標采購方式及其相關政策的了解甚少，上述案例中便出現(xiàn)了采購人對流程不了解，本可以對工期進行調(diào)整卻不知怎么解決的問題。如本次采購采用的是公開招標方式，只能在簽訂合同后再予以補充修正。但本次采購采用的是競爭性磋商方式，在磋商過程中允許對相關內(nèi)容進行調(diào)整。此次招標結束后，采購人在企業(yè)內(nèi)部組織學習了競爭性磋商相關政策。

3.對于“有形市場思維”的糾正

上述案例中，采購人受“有形市場思維”的影響，將價格分設置為50分，因《競爭性磋商暫行辦法》中明確了價格分評審的形式，以所有有效報價中最低價作為基準價，故本次磋商的評審價格分成了決定性因素。一旦有供應商的報價明顯低于其他供應商，則報低價的供應商在價格評審時將占據(jù)較大的分值優(yōu)勢。因《競爭性磋商暫行辦法》中沒有明確工程類項目的價格分權重，所以高校在編制磋商文件時不能被有形市場思維引導。代理機構也應當及時提醒采購人，調(diào)整價格分分值，在不隨意修改價格分評審形式的同時，應重點考慮價格分權重的設置。

（一）背景及基本概念

1.政府采購工程法規(guī)適用范圍

政府采購工程以及與工程建設有關的貨物、服務，采用招標方式采購的，適用《招標投標法》及其實施條例；采用其他方式采購的，適用《政府采購法》及其實施條例。

2018年3月，隨著《必須招標的工程項目規(guī)定》（國家發(fā)展改革委令第16號，以下簡稱16號令）的出臺，國家將依法必須招標的工程項目限額從200萬元提升至400萬元，可以采用非招標采購方式進行的工程建設類采購項目越來越多。

非招標采購方式中的競爭性磋商是財政部2015年才推出的新的采購方式，以其靈活、高效的特點提高了采購效率和采購質(zhì)量，逐漸成為許多采購人首選的非招標采購方式。因采購方式的選取從公開招標變?yōu)楦偁幮源枭?，根?jù)《招標投標法》及其實施條例，由于不滿足16號令的規(guī)定，加之政府采購相關法規(guī)的進一步明確，才有了很多采用非招標采購方式進行采購的工程項目，適用和管轄范圍也從招標投標法體系過渡到了政府采購法體系。

2.分析模型

SWOT分析為通過優(yōu)勢（Strengt- hs）、劣勢（Weakness）、機會（Opportunities）和威脅（Threats）四個角度分析，結合其優(yōu)勢與機會、優(yōu)勢與威脅、劣勢與機會、劣勢與威脅的相互關系為企業(yè)尋找并制定相應的經(jīng)營策略。將該分析方法應用到競爭性磋商中，可以幫助采購人更好地發(fā)現(xiàn)問題并制定相應的解決方案。

（二）現(xiàn)狀分析

1.內(nèi)部優(yōu)勢

根據(jù)《競爭性磋商暫行辦法》的規(guī)定，競爭性磋商自文件發(fā)出之日起至供應商提交首次響應文件截止之日止不得少于10日。與公開招標相比，競爭性磋商節(jié)省了采購時間，提高了采購效率。

《競爭性磋商暫行辦法》第二十條規(guī)定，“在磋商過程中，磋商小組可以根據(jù)磋商文件和磋商情況實質(zhì)性變動采購需求中的技術、服務要求以及合同草案條款，但不得變動磋商文件中的其他內(nèi)容。實質(zhì)性變動的內(nèi)容，須經(jīng)采購人代表確認”。這一規(guī)定為采購人在磋商過程中提供了主動權，提高了其在工程建設項目采購前期工作（如招標范圍的界定等）的容錯率，其靈活性是其他采購方式所不具備的。采購人可以縱覽每個供應商提交的響應文件中的方案，來斟酌自己的技術需求是否有所欠缺，并可以及時補充完善。

與競爭性談判相比，競爭性磋商同為適用于工程建設項目且可以進行二次報價的采購方式，其采用的綜合評分法可以更全面地衡量供應商，而不是僅憑價格來決定采購結果。

2.內(nèi)部劣勢

采購人受“有形市場思維”的影響，在采用競爭性磋商方式時，需要與每個供應商一對一進行磋商，導致項目評審耗時長，且工程項目多以清單計價，每個專業(yè)的工程量多且細，供應商在最終報價時如降價，則需要修改工程量清單每一項的金額，工作量大，過程繁雜。且相比“有形市場”公開招標項目中以內(nèi)插法進行的價格打分，《競爭性磋商暫行辦法》明確規(guī)定價格分計算為低價優(yōu)先法，無法規(guī)避供應商以明顯低于市場價格報價成交的現(xiàn)象。工程建設項目相比貨物服務類項目最明顯的不同在于工程建設項目的終身制，即建成之后一直到項目壽命期止，采購人及其施工單位都要對工程負責，故成交金額極低會給工程后期執(zhí)行和質(zhì)量保證留下隱患。

隨著各項政府采購政策規(guī)定的相繼出臺，逐漸明確了政府采購中每一環(huán)節(jié)的主體責任，如《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第87號）明確了采購人為招標文件中技術需求的主體責任。而在競爭性磋商中并沒有相關規(guī)定明確各環(huán)節(jié)的主體責任，僅憑《政府采購法》及《政府采購質(zhì)疑和投訴辦法》（財政部令第94號）來進行權責的劃分，是遠遠不夠的。

3.外部機會

隨著《競爭性磋商暫行辦法》以及《財政部關于印發(fā)〈政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法〉的通知》（財庫〔2014〕215號）、《財政部關于政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法有關問題的補充通知》（財庫〔2015〕124號）等文件的頒布及實施，國家對于規(guī)范政府和社會合作和非招標采購方式日益重視，而競爭性磋商在一定程度上正是為此量身定做的一種采購方式，是國家對于完善非招標方式采購制度的法律實踐，需要采購人及代理機構多實踐嘗試，發(fā)現(xiàn)該采購方式在各領域的適用性、缺陷和不足。16號令的出臺無疑給了非招標采購方式更多的實踐機會。

相較于競爭性談判和單一來源兩種非招標采購方式，競爭性磋商對于供應商的考核更為全面，采購人的主動權更大。在磋商文件中，技術需求、做法、擬投入的相關參考品牌設備的選取等設置更為靈活。有些采購人喜歡“競爭性談判采購過程中可以與供應商進行談判”這一設置，能更好地了解供應商對于項目的理解并就價格與其進行談判。但競爭性談判僅從價格方面來考核供應商，對于施工組織設計、項目負責人、技術負責人、擬投入機械設備等要求全部為合格制。如供應商在響應文件中表明“我單位完全響應競爭性談判文件中全部內(nèi)容”，并將競爭性談判文件對于施工組織設計、項目負責人、技術負責人、擬投入機械設備等內(nèi)容全部照抄一遍，但并未對相關內(nèi)容提供詳細的方案，競爭性談判評審委員會也無法認為該供應商沒有響應競爭性談判的技術要求，采購人也無法從供應商的響應文件中判斷其方案與團隊是否能真正滿足工程項目。而競爭性磋商則不然，其在保留談判環(huán)節(jié)的同時，可以綜合考量供應商的方案，根據(jù)采購人想重點考核的方面，對供應商進行綜合評價與比較。這也是和其他非招標采購方式相比，競爭性磋商的優(yōu)勢和機會所在。

4.外部威脅

因競爭性磋商的流程中包含了磋商這一環(huán)節(jié)，供應商可以與磋商小組直接接觸，從而可能會出現(xiàn)無法回避的人為干擾因素，影響評審專家的公正判斷。如供應商授權代表與專家私交甚好，可能就會影響到最終的評審結果。

（三）應對策略分析研究

根據(jù)上述分析結果，我們應充分發(fā)揮優(yōu)勢，盡可能通過完善磋商文件的方式來回避劣勢，抓住國家推行政策的機會，規(guī)避化解潛在的威脅。

1.內(nèi)部優(yōu)勢與外部機會策略

競爭性磋商的流程時間短，在磋商現(xiàn)場可以根據(jù)磋商文件及采購人的實際需求對合同條款等進行補充，在一定程度上減輕采購人在前期制定采購需求的難度和壓力。采購人應利用競爭性磋商的優(yōu)勢并把握其外部機會，提高自身在采購流程中的主觀能動性：按照《政府采購法》的相關要求，明確在編制文件時側重考核的內(nèi)容并予以細化量化，擬派采購人代表參與磋商，在磋商現(xiàn)場抓住與供應商面談的機會，就自己更關心的或供應商響應文件中沒有明確的內(nèi)容進行磋商。在磋商中如發(fā)現(xiàn)某一分項工程有更好的做法，可在磋商現(xiàn)場進行變更并和所有做出響應的供應商進行確認，充分發(fā)揮這一采購方式的優(yōu)勢，抓住國家政策扶持機遇，提高采購效率，做到物有所值。

2.優(yōu)勢與威脅策略

對于內(nèi)部優(yōu)勢和外部威脅，在不違反《政府采購法》等相關法律法規(guī)的前提下，采購人可進一步完善項目的磋商文件：明確每家供應商磋商的時間，嚴格通信器材的管理，堅持磋商小組獨立評審，要求代理機構對畸高畸低的打分進行復核及提示，盡可能規(guī)避每一個環(huán)節(jié)存在的潛在風險，避免后期因法規(guī)沒有明確而產(chǎn)生相應問題。同時，盡量不給任何人鉆法律漏洞的機會，并將采購過程中遇到的問題及時反饋給主管部門，加快推進非招標采購方式制度完善和營商環(huán)境優(yōu)化。

3.劣勢與機會策略

面對內(nèi)部劣勢和外部機會，采購人可以在編制磋商文件時結合政策對相關內(nèi)容進行細化，如《競爭性磋商暫行辦法》沒有明確工程項目的價格分設置權重，可以參照服務類項目的價格分權重進行設置，設置磋商小組與每一家供應商單獨磋商等。對于權責劃分不明確的問題，可以在與代理機構簽訂委托協(xié)議時在協(xié)議中明確相關主體責任。

4.劣勢與威脅策略

采購人應及時組織各類項目經(jīng)辦人的培訓，強化其政府采購法律意識，提升其專業(yè)水平，嚴格執(zhí)行政策及規(guī)范流程。在編制磋商文件時，要明確磋商流程及規(guī)則，并避免受“有形市場思維”的影響。在進行磋商時，要嚴格把控現(xiàn)場“節(jié)奏”，發(fā)揮采購人的主導優(yōu)勢，堅決維護采購人的合法權益。如在磋商現(xiàn)場應盡量避免出現(xiàn)磋商小組與供應商授權代表談論與采購項目無關的事情，一旦發(fā)生，應及時制止。

隨著工程項目招標管理制度的日益完善和有形市場監(jiān)督監(jiān)管的介入，形成了一個較為完善的招標投標體系，其中有很多與工程建設項目更為貼合的制度值得非招標采購方式借鑒。例如房建工程的投標報價低于控制價的6%時進行價格評審，以衡量供應商的報價是否畸低，從而判斷其是否存在惡意競爭的行為。

工程建設項目的非招標采購方式還要隨著營商環(huán)境的優(yōu)化繼續(xù)深化研究。競爭性磋商這一采購方式使采購需求指標參數(shù)在完整、明確的條件下實現(xiàn)了合理報價和公平交易，避免了競爭性談判最低價成交可能導致的惡性競爭，又在綜合評分的基礎上增加了磋商環(huán)節(jié)，將政府采購制度功能聚焦到“物有所值”的價值目標上來，達到了“質(zhì)量、價格、效率”的有機統(tǒng)一。

作者：邱羽翰

作者單位：中鋼招標有限責任公司