在工程建設項目招標投標活動中，最高投標限價又稱為攔標價，如果針對施工招標，有時又稱為控制價，是招標人為限制潛在投標人報價而提出的最高限額。顯然，最高投標限價是招標人對潛在投標人作出的經(jīng)濟要求，不僅直接決定著投標報價，而且影響著投標競爭的激烈程度，在工程建設項目造價管控中發(fā)揮著重要作用。

雖然最高投標限價具有豐富內(nèi)涵，但實踐中由于一些招標人對投標市場行情了解不夠充分，對限價含義的理解不夠深刻，導致限價確定主觀性強、缺乏依據(jù)，偏離了初衷，未能有效發(fā)揮其在招標投標活動和項目建設中的作用，也對建設領域市場交易活動產(chǎn)生了一定的負面影響。在高質量發(fā)展條件下，強化招標投標活動在工程建設項目實施中作用的關鍵就是要提升最高投標限價編制能力，充分挖掘最高投標限價的價值。

深入理解最高投標限價的本質特性必須緊緊圍繞招標人利益，充分考慮投標人可接受程度。最高投標限價從本質上講是招標人對標的交易價值的自我認知，是其對潛在投標人報價可接受程度的底線。在工程建設項目中，建設單位經(jīng)常將最高投標限價機制作為實施造價管控的有效手段。最高投標限價的本質特性彰顯出標的的經(jīng)濟屬性。

最高投標限價具有若干典型特性，主要體現(xiàn)在四個方面。

1.市場引導性

既然最高投標限價是由招標人在招標過程中向潛在投標人披露的報價限額，作為可接受的投標條件，潛在投標人必須以最高投標限價作為重要依據(jù)，其報價不應超出該限額。實踐中，投標人為爭取更大盈利空間，投標報價可能會非常接近于限價水平。要權衡評標辦法中有關報價對評分的影響，限價高低將直接影響投標人報價策略，進而決定投標報價讓步的程度，這影響了投標人對標的價值的估計，從總體上決定了投標競爭的局面。

2.市場決定性

盡管最高投標限價引導了市場交易過程，但對具體招標項目最高投標限價的確定還是應依托于投標競爭。最高投標限價披露后，招標人可接受投標質疑或異議，其解釋只有被三個及以上潛在投標人接受，才能順利開展招標投標活動?？梢哉f，科學的最高投標限價是市場價格合理區(qū)間的反映。

3.項目針對性

最高投標限價形成并依托于招標投標活動前期準備，對于工程建設項目而言，最高投標限價承接項目前期經(jīng)濟成果，擁有典型項目特征屬性，針對標的而定制，充分考慮了項目環(huán)境因素與技術、經(jīng)濟影響，是多種因素綜合作用的體現(xiàn)。

4.經(jīng)濟承受性

最高投標限價直接反映出招標人可承受的經(jīng)濟承受力，這種承受力來自工程建設項目管理中造價管控的訴求，盡可能低地確定限價是造價管控的常見策略。管中窺豹，最高投標限價從標的微觀視角折射出造價管控的嚴苛程度。

最高投標限價機制雖然表面上僅為作為投標報價的最高限制額度，但是對于工程建設項目而言，其作用原理并非如此簡單，這是因為最高投標限價既要被投標人所接受，又要充分調(diào)動其投標積極性，還要實現(xiàn)造價管控目的，更要引導投標人在中標后實現(xiàn)履約價值。綜上可見，最高投標限價是招標人與投標人雙方利益深層博弈的結果。

1.最高投標限價的作用

有關最高投標限價的作用可從兩個層面來剖析。一是最高投標限價應反映并包含未來中標人履約的經(jīng)濟成本和應得利潤，其中經(jīng)濟成本為中標人履約中所消耗的實際資源的經(jīng)濟額度，應得利潤為其履約中獲得的直接經(jīng)濟收益。二是除上述額度外，最高投標限價還附加了中標人在履約中所創(chuàng)造的價值。如對于項目管理、設計咨詢服務而言，除完成必要服務外，其服務還應使標的在未來運營中產(chǎn)生效益，具有一定的附加值。因此，最高投標限價理應考慮并包含附加價值額度。

2.限價的作用原理

要充分挖掘中標人履約價值，最大程度突出中標人履約成效，提倡以物有所值為原則確定最高投標限價，具體而言就是將最高投標限價分為“成本限價”和“價值限價”兩部分。其中“成本限價”應以對市場的充分了解為基礎，掌握中標人履約合理成本與利潤，可以理解為最高投標限價的通用部分，旨在充分激發(fā)投標競爭。而“價值限價”則旨在激發(fā)潛在投標人的個性潛質，對其履約中可能實現(xiàn)的額外價值予以補償，這需要招標人對履約目標與成效作出較為準確的估計。作為最高投標限價的個性化內(nèi)容，由于招標人在招標前難以掌握投標人實際潛能，所以價值限價的確定難度較大。實踐中，對項目管理、勘察、設計、監(jiān)理等典型咨詢服務而言，價值限價的引入能確保各參建單位在基本服務的基礎上為建設單位提供管理伴隨服務，有利于項目管理協(xié)同體系的構建。

鑒于最高投標限價的本質特性及其作用，確定限價時應遵循以下四大原則。

1.物有所值

不偏離標的物價值是確定限價的關鍵，只有確保最高投標限價與標的實際價值相吻合，才能守住投標人可接受的底線。物有所值原則是招標投標活動公平原則的體現(xiàn)，也是順利實現(xiàn)招標投標活動最終效果的關鍵。實踐證明，大幅偏離標的價值的限價是導致招標投標活動顯失公平的根源之一。

2.有據(jù)可依

最高投標限價的確定應盡可能消除主觀因素影響，有據(jù)可依原則是指提出的限價應充分考慮前置條件，必須經(jīng)過較為科學周密的準備或者以必要論證為前提和基礎。

3.維護競爭

競爭特性是招標投標活動最重要的本質特性之一，也是確保招標投標活動締約優(yōu)選的質量保證?？茖W的限價應對投標人的積極性起到保護作用，這也是維系投標競爭局面的根本。

4.管理作用

工程建設項目的最高投標限價要充分展現(xiàn)出招標人實施造價管理、謀求項目管理利益訴求的一面，同時要進一步發(fā)揮限價機制對項目造價管控的積極作用，為良好履約奠定基礎。

對于政府投資建設項目而言，雖然各類標的最高投標限價的確定已經(jīng)形成了較為成熟的做法，但具體操作中仍需關注以下兩個方面。

1.施工類最高投標限價要點

在采用工程量清單計價的房屋與市政基礎設施建設項目中，作為施工總承包投標限價的招標控制價，工程量清單計價規(guī)范已明確規(guī)定了編制要求。實踐中，筆者從確定限價的基本原理出發(fā)，總結了施工類投標限價確定要點，如表1所示。    

2.服務類最高投標限價要點

實踐中，服務類最高投標限價的計算方式與施工類最高投標限價存在著較大差異，尤其對于政府投資建設項目，諸如設計、監(jiān)理等典型的服務類限價的確定，一般依據(jù)經(jīng)相關行政主管部門批復的項目投資估算、初設概算、財政預算等，但實踐中也經(jīng)常會在考慮項目投資規(guī)模、專業(yè)類型、建設復雜程度等因素基礎上細化確定。在項目管理模式下，服務類最高投標限價應關注如下要點，如表2所示。 

1.關于最高投標限價與計價方式

工程建設項目合同計價方式一般分為固定總價、固定單價以及“成本+酬金”方式等類型。

對于固定總價合同而言，在不允許實施價款調(diào)整的情況下，最高投標限價則成為價款結算的上限。

對于固定單價而言，最終結算需通過價款調(diào)整確定，最高投標限價僅是投標人確定投標單價所需考慮的一個因素，其對結算金額的影響往往直接反映在單價中，并由此產(chǎn)生不平衡報價。在締約階段，招標人對于單價合理性的評審十分重要，這是招標人反不平衡報價時要考慮的問題。

對于“成本+酬金”方式而言，其與上述有關限價作用原理中兩類限價內(nèi)容十分契合。該合同計價方式中，“成本計價”方式對應“成本限價”，“酬金計價”方式對應“價值限價”，該計價方式有利于最大化地發(fā)揮最高投標限價的作用。

2.關于最高投標限價與評標辦法

不同經(jīng)濟標評審方法與最高投標限價合理配合，將影響投標人報價方向與程度。例如綜合評審法以有效投標報價算術平均值作為基準價，并通過各有效投標報價的偏差程度來決定經(jīng)濟分值。相比經(jīng)評審的最低投標價法，投標人更傾向貼近最高投標限價報價，尤其發(fā)生串標情形時，這種情況更為明顯。即便在非串標情形下，實踐中報價逼近趨勢也很強烈并常見。從深層次看，當招標人基于嚴格的造價控制而在利潤空間較小額度限制的情形下，采用綜合評標法更為合適。反之，則宜采用經(jīng)評審的最低投標價法，以防止引發(fā)低于合理成本的競爭。

3.關于最高投標限價的疑問處置

招標人沒有義務向投標人披露最高投標限價的具體形成過程，這是出于避免對投標報價形成干擾和避免串通投標的考慮，也是招標人與投標人經(jīng)濟對抗性的體現(xiàn)。但最高投標限價不得大幅偏離標的價值，具體而言就是不能大幅偏離市場平均價格水平，這也是行政監(jiān)控的紅線，避免給市場交易秩序造成負面影響。當前招標投標機制下，禁止實施最低限價機制，但這可能導致低價競爭行為，以及低價競爭帶來的履約質量下降，不利于市場良性發(fā)展和中標人履約能力建設。投標人對于限價的疑問可在投標答疑環(huán)節(jié)提出，異議則可在法定時限內(nèi)提出，但招標人只有堅守限價確定的底線，才能為應對疑問或異議奠定良好基礎。

4.關于最高投標限價的人為干擾

雖然消除主觀因素是限價確定的原則，但限價畢竟帶有招標人主觀意愿，且確定過程復雜。實踐中，經(jīng)常出現(xiàn)人為干擾限價的情況，表現(xiàn)為招標人故意壓低限價，或與投標人發(fā)生串標后抬高限價等，這些情況均會使限價偏離實際價值，為招標投標活動及項目順利實施埋下風險。在市場化改革背景下，依據(jù)《政府投資條例》等有關文件規(guī)定，行政監(jiān)管部門應加大對政府投資建設項目標的最高投標限價的監(jiān)督力度，采取必要手段監(jiān)控限價形成過程。作為監(jiān)管保障體系建設的重要組成部分，建立限價合理性評估機制建設十分重要。可將最高投標限價合理性納入信用管理，追究限價形成主體責任，嚴防干擾限價行為，以維護市場交易秩序穩(wěn)定。

5.構建市場交易信息體系的重要性

由于最高投標限價的市場決定性，因此構建面向市場的交易信息體系十分重要且必要，相關行政主管部門應積極擔負起建設這一體系的重任。監(jiān)測體系應依托信息化系統(tǒng)，以大數(shù)據(jù)技術為支撐，全面反映市場交易宏觀和微觀信息。在微觀層面，包含具體區(qū)域、項目具體類型標的交易信息數(shù)據(jù)，如交易主體、交易時間、交易價格、交易內(nèi)容等。在宏觀層面，則包含各區(qū)域、各類型標的交易總體的信息統(tǒng)計與分析，如交易波動情況、發(fā)展趨勢、各類宏觀指數(shù)、各類典型交易數(shù)據(jù)等。交易信息系統(tǒng)是政府監(jiān)管保障體系的重要組成部分，是工程建設領域高質量發(fā)展中政府監(jiān)管能力建設的重要體現(xiàn)，是加強事中事后監(jiān)管的重要舉措，將大大提升政府對市場交易的掌控能力和引導能力，并為招標人確定具體項目的限價提供保障。

工程建設項目中，招標人應充分認識到最高投標限價的重要作用與豐富內(nèi)涵，充分把握確定限價的原則，運用好限價機制，努力提升建設項目管理專業(yè)化水平。行政主管部門要加強對最高投標限價的監(jiān)管，采取必要措施避免對最高投標限價的非法干擾，并強化對限價進行科學性評估。同時，要抓緊構建面向市場交易的信息監(jiān)測體系，為招標人形成合理的最高投標限價提供有力保障。隨著最高投標限價編制質量的提升，以招標投標活動為主的市場交易活動將更加規(guī)范，政府對于市場秩序的調(diào)節(jié)將更加有力，市場化改革才能更加深入。

作者：吳振全

作者單位：北京市工程咨詢有限公司