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【開(kāi)門(mén)修法 集思廣益】政府采購(gòu)法修訂 PPP終于有了上位法依據(jù)

欄目：業(yè)務(wù)交流 發(fā)布時(shí)間：2022-08-03
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【開(kāi)門(mén)修法 集思廣益】政府采購(gòu)法修訂 PPP終于有了上位法依據(jù)

 宋雅琴 中國(guó)政府采購(gòu)報(bào) 2022-08-03 16:03 發(fā)表于北京
 ■ 宋雅琴
日前，財(cái)政部再次發(fā)布《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法（修訂草案征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《征求意見(jiàn)稿》）并向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。本次的《征求意見(jiàn)稿》在政府和社會(huì)資本合作（以下簡(jiǎn)稱(chēng)PPP）規(guī)制方面做出了實(shí)質(zhì)性調(diào)整，一直缺少上位法支撐的PPP項(xiàng)目將有可能在最重要的社會(huì)資本選擇環(huán)節(jié)獲得法律層面的支持。
公共采購(gòu)制度將“準(zhǔn)PPP”納入規(guī)制范圍
此次《征求意見(jiàn)稿》亮點(diǎn)很多，其中，極其引人注目的是在政府采購(gòu)法的適用范圍層面提出了若干重要概念，包括“其他采購(gòu)實(shí)體”“其他國(guó)有資產(chǎn)”“企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)”等，從政府采購(gòu)到公共采購(gòu)的制度發(fā)展路徑日漸清晰。
我國(guó)現(xiàn)有的政府采購(gòu)制度局限于國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)隊(duì)組織的采購(gòu)行為，大量公益性國(guó)有企業(yè)的采購(gòu)行為并未受到政府采購(gòu)制度的約束。具體到PPP領(lǐng)域，盡管《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法》（財(cái)庫(kù)〔2014〕215號(hào)）明確規(guī)定PPP項(xiàng)目采購(gòu)適用《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《政府采購(gòu)法》），但近年來(lái)，大量原本屬于政府公共職能范圍的基礎(chǔ)設(shè)施投融資項(xiàng)目卻以“政府授權(quán)國(guó)有企業(yè)（ABO）+國(guó)企招選合作方”的形式運(yùn)作，規(guī)避了政府采購(gòu)的監(jiān)管。
《征求意見(jiàn)稿》從采購(gòu)主體和采購(gòu)對(duì)價(jià)兩個(gè)方面同時(shí)解決了上述制度漏洞：在采購(gòu)主體方面，其他采購(gòu)實(shí)體（即為實(shí)現(xiàn)公共目的，從事公用事業(yè)，運(yùn)營(yíng)公共基礎(chǔ)設(shè)施或者公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的公益性國(guó)有企業(yè)）的具體采購(gòu)范圍（將由國(guó)務(wù)院確定）也納入政府采購(gòu)規(guī)制的范圍；在采購(gòu)對(duì)價(jià)方面，除了使用財(cái)政性資金作為對(duì)價(jià)的，使用其他國(guó)有資產(chǎn)作為采購(gòu)對(duì)價(jià)的，也納入政府采購(gòu)法規(guī)制范圍，這就意味著政府以讓渡“特許經(jīng)營(yíng)權(quán)”的方式采購(gòu)公共服務(wù)的行為，即便未向社會(huì)資本支付財(cái)政性資金，也將受到政府采購(gòu)規(guī)制。時(shí)下流行的ABO+FEPC、ABO+股權(quán)合作+EPC、游離于PPP庫(kù)之外的特許經(jīng)營(yíng)，極有可能都將回到政府采購(gòu)監(jiān)管范圍內(nèi)，在PPP立法遲遲沒(méi)有進(jìn)展的情況下，通過(guò)《政府采購(gòu)法》有望將嚴(yán)格入庫(kù)管理的PPP和庫(kù)外的各種“準(zhǔn)PPP”“類(lèi)PPP”在采購(gòu)層面上統(tǒng)一到一套制度體系之下。
《征求意見(jiàn)稿》采用公共采購(gòu)制度體系，順應(yīng)了世界貿(mào)易組織《政府采購(gòu)協(xié)議》下政府采購(gòu)的定義，并與大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)濟(jì)體的公共采購(gòu)制度對(duì)齊，是我國(guó)政府采購(gòu)制度發(fā)展上的重大進(jìn)步。公益性國(guó)有企業(yè)雖然以企業(yè)的方式運(yùn)營(yíng)，但其享有的資源來(lái)自于國(guó)家，其市場(chǎng)地位和行為邏輯更偏向于政府主體而非市場(chǎng)化主體，對(duì)其采購(gòu)行為進(jìn)行規(guī)制有利于防止公共權(quán)力濫用，并減少對(duì)市場(chǎng)化主體公平競(jìng)爭(zhēng)的干擾。當(dāng)然，這一制度設(shè)計(jì)在落地過(guò)程中，還有一些細(xì)節(jié)有待探討：一是“其他采購(gòu)實(shí)體”的定義，目前大量的政府平臺(tái)公司幫助地方政府運(yùn)作基礎(chǔ)設(shè)施、土地開(kāi)發(fā)相關(guān)的投融資業(yè)務(wù)，這些實(shí)體嚴(yán)格來(lái)說(shuō)屬于從事公共基礎(chǔ)設(shè)施投資的實(shí)體，而非狹義的“從事公用事業(yè)，運(yùn)營(yíng)公共基礎(chǔ)設(shè)施或者公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的公益性國(guó)有企業(yè)”。因此，“其他采購(gòu)實(shí)體”的定義還有待進(jìn)一步理清。二是對(duì)于使用其他國(guó)有資產(chǎn)作為合同對(duì)價(jià)的情形，涉及政府采購(gòu)選擇社會(huì)資本的制度與企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易制度競(jìng)合的問(wèn)題，這一點(diǎn)在存量項(xiàng)目上尤為突出，尚需進(jìn)一步明確兩套制度如何共生與融合。
政府采購(gòu)制度創(chuàng)新為PPP注入新的活力
第一，明確規(guī)定PPP項(xiàng)目采用競(jìng)爭(zhēng)性談判方式，解決了招標(biāo)與談判之間的矛盾。（具體見(jiàn)《征求意見(jiàn)稿》第三十五、四十二、四十三條）
《征求意見(jiàn)稿》徹底重構(gòu)了政府采購(gòu)方式：按照采購(gòu)人是否需要與供應(yīng)商協(xié)商談判來(lái)區(qū)分招標(biāo)與競(jìng)爭(zhēng)性談判，將原有的競(jìng)爭(zhēng)性談判和競(jìng)爭(zhēng)性磋商合為競(jìng)爭(zhēng)性談判一種方式，徹底解決了PPP項(xiàng)目在招標(biāo)方式之下進(jìn)行確認(rèn)談判的別扭。鑒于《政府采購(gòu)法》的效力高于《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》），原來(lái)受制于《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條第（三）款，即“已通過(guò)招標(biāo)方式選定的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供”的規(guī)定，以及為了實(shí)現(xiàn)兩標(biāo)并一標(biāo)而不得不采用招標(biāo)方式的做法被一同掃除。
此外，《征求意見(jiàn)稿》還將原來(lái)僅適用公開(kāi)招標(biāo)和邀請(qǐng)招標(biāo)兩種采購(gòu)方式中的“公開(kāi)vs有限”概念，擴(kuò)展到除單一來(lái)源采購(gòu)之外的其他所有采購(gòu)方式中。如此一來(lái)，即便使用競(jìng)爭(zhēng)性談判方式，也可以分為公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)的競(jìng)爭(zhēng)性談判和有限競(jìng)爭(zhēng)的競(jìng)爭(zhēng)性談判，在后一種方式之下，采購(gòu)人可以靈活運(yùn)用法律給予的權(quán)利，邀請(qǐng)?zhí)囟ǖ姆腺Y格條件的供應(yīng)商競(jìng)標(biāo)、在資格預(yù)審合格的供應(yīng)商中隨機(jī)抽取5家以上供應(yīng)商發(fā)出競(jìng)標(biāo)邀請(qǐng)書(shū)等方式。若項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)過(guò)于激烈，采購(gòu)人可以有效的降低采購(gòu)工作量。不過(guò)這種情形在PPP項(xiàng)目中并不多見(jiàn)。
第二，豐富了單方案談判和多方案談判模式，為競(jìng)爭(zhēng)性談判提供靈活性。（具體見(jiàn)《征求意見(jiàn)稿》第六十條）
在競(jìng)爭(zhēng)性談判的程序上，既允許采購(gòu)人僅就一種方案與各供應(yīng)商進(jìn)行談判，也允許采購(gòu)人就多重解決方案分別與不同供應(yīng)商進(jìn)行談判。前者是在總體方案基本確定的情況下，就方案的細(xì)節(jié)展開(kāi)談判，后者則以結(jié)果導(dǎo)向?yàn)槟繕?biāo)，給予供應(yīng)商在技術(shù)路線(xiàn)、商務(wù)條件等方面更多的談判空間，力求最大限度發(fā)揮市場(chǎng)主體的創(chuàng)新能力。對(duì)于PPP項(xiàng)目而言，這一談判制度上的創(chuàng)新顯然具有重要意義，然而其實(shí)現(xiàn)仍取決于可行性研究報(bào)告與PPP采購(gòu)之間的關(guān)系?？上驳氖?，《征求意見(jiàn)稿》中，可研批復(fù)不再作為PPP開(kāi)展采購(gòu)的前置條件。《征求意見(jiàn)稿》第三十九條僅要求項(xiàng)目完成規(guī)劃和立項(xiàng)即可開(kāi)展采購(gòu)。這一規(guī)定為多方案談判的開(kāi)展預(yù)留了制度空間，未來(lái)有可能形成，政府立項(xiàng)——社會(huì)資本提出創(chuàng)新性的解決方案——政府接受方案并由政府、社會(huì)資本、項(xiàng)目公司完成可研報(bào)批，真正讓社會(huì)資本方或項(xiàng)目公司作為投資主體享有項(xiàng)目主體的責(zé)權(quán)利，讓社會(huì)資本真正成為投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)方。
當(dāng)然，多方案談判并非易事，對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)水平、采購(gòu)人的談判組織能力均提出了很高要求。從制度設(shè)計(jì)的角度，要讓項(xiàng)目采購(gòu)階段的各種競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制充分發(fā)揮效力，就必須提升履約階段的剛性，打消政企雙方通過(guò)任意的合同變更、合同解除進(jìn)行事后博弈的念頭，如此方能激勵(lì)各方將更多的資源和精力投入到合同締約階段，回歸政府采購(gòu)制度設(shè)立的初心。
第三，明確規(guī)定了合同定價(jià)方式，并規(guī)定PPP可以采用成本補(bǔ)償定價(jià)方式。（具體見(jiàn)《征求意見(jiàn)稿》第七十二條）
現(xiàn)行的《政府采購(gòu)法》中并沒(méi)有專(zhuān)門(mén)規(guī)定合同定價(jià)方式，而《征求意見(jiàn)稿》不僅專(zhuān)設(shè)了合同定價(jià)方式條款，還設(shè)計(jì)了固定價(jià)格、成本補(bǔ)償、績(jī)效激勵(lì)三種定價(jià)方式。對(duì)于固定價(jià)格方式，仍然允許在合同中約定合同價(jià)款調(diào)整的條件和方法；對(duì)于成本補(bǔ)償方式，僅允許“成本+固定酬金”模式，不允許“成本+固定比例”模式?！墩髑笠庖?jiàn)稿》規(guī)定，PPP合同可以采用成本補(bǔ)償定價(jià)方式，但這一規(guī)定在現(xiàn)實(shí)中要落地面臨著一系列困難：一是目前實(shí)踐中采用“成本+固定酬金”的PPP項(xiàng)目很少，因?yàn)檫@與行業(yè)內(nèi)通常使用的投資回報(bào)率概念并不一致。二是固定酬金容易被與隱性債務(wù)掛鉤。三是PPP項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制過(guò)于復(fù)雜，涉及單價(jià)、使用量與政府保底量、投資額、運(yùn)營(yíng)成本，很難用一種特定的定價(jià)方式來(lái)概括。因此，關(guān)于PPP的一些規(guī)定還有進(jìn)一步商榷的空間。
第四，明確長(zhǎng)期合同變更的情形，解決PPP合同變更的效力不確定性問(wèn)題。
《征求意見(jiàn)稿》第八十二條正面回應(yīng)了長(zhǎng)期合同變更的問(wèn)題，允許在兩種情形下變更PPP合同：一是采購(gòu)人在采購(gòu)文件中明確可能引起合同變更的情形、需要變更的具體內(nèi)容和變更程序，并在采購(gòu)合同中載明的；二是出現(xiàn)采購(gòu)人或者供應(yīng)商不可預(yù)見(jiàn)的情形，擬增加的采購(gòu)金額不超過(guò)原合同金額百分之三十的。如此一來(lái)，大量PPP合同變更面臨的效力不確定性問(wèn)題將迎刃而解。
對(duì)于政企雙方而言，締約階段將未來(lái)可以預(yù)期到的變更情形盡可能的列入PPP合同就會(huì)成為合同談判階段的重要工作，尤其是社會(huì)資本方應(yīng)當(dāng)將可能歸于情勢(shì)變更、顯失公平、不可抗力的各種情形以及變更程序、合同調(diào)整原則盡可能的事先在合同中列明，以免未來(lái)變更合同沒(méi)有依據(jù)。至于第二種情形中的“不可預(yù)見(jiàn)”，還有待于未來(lái)通過(guò)實(shí)施條例或規(guī)范性文件進(jìn)一步予以明確，既要合理的保障長(zhǎng)期合同履行的穩(wěn)定性，又要防止這一條款被濫用，隨意續(xù)購(gòu)或添購(gòu)損害公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。此外，合同變更還需要與財(cái)政承受能力論證等相關(guān)財(cái)政審批機(jī)制對(duì)接，以形成合同變更導(dǎo)致的財(cái)政付費(fèi)增加與相應(yīng)的預(yù)算管理之間的銜接，防止出現(xiàn)政府隱性債務(wù)。
第五，強(qiáng)化供應(yīng)商管理，提升PPP采購(gòu)結(jié)果的法律約束力。
過(guò)往的PPP采購(gòu)項(xiàng)目中，采購(gòu)人主要靠投標(biāo)保證金和履約保證金對(duì)供應(yīng)商進(jìn)行締約階段和履約階段的管理?！墩髑笠庖?jiàn)稿》為采購(gòu)人提供了更多的保障管理工具：一是第一百一十一條規(guī)定的，供應(yīng)商如無(wú)正當(dāng)理由放棄中標(biāo)、成交、入圍的以及中標(biāo)、成交、入圍供應(yīng)商在法定或者約定期限內(nèi)拒絕簽訂政府采購(gòu)合同或者框架協(xié)議的，將被列入政府采購(gòu)嚴(yán)重失信名單，在一年內(nèi)禁入政府采購(gòu)市場(chǎng)；二是第十四條規(guī)定的，采購(gòu)人有證據(jù)證明有關(guān)供應(yīng)商在參加政府采購(gòu)活動(dòng)前三年內(nèi)，履行與采購(gòu)人或者與其存在管理關(guān)系的單位的采購(gòu)合同時(shí)，發(fā)生過(guò)重大實(shí)質(zhì)性違約且未及時(shí)采取合理補(bǔ)救措施的，可以拒絕其參加采購(gòu)活動(dòng)，但應(yīng)當(dāng)在采購(gòu)文件中載明。前述兩條款，對(duì)于參加PPP項(xiàng)目政府采購(gòu)的社會(huì)資本來(lái)說(shuō)，屬于“核彈”級(jí)別的震懾。若這兩項(xiàng)條款能順利落地，日后社會(huì)資本參加PPP項(xiàng)目政府采購(gòu)?fù)稑?biāo)的嚴(yán)肅性、嚴(yán)謹(jǐn)性和嚴(yán)密性將會(huì)大大提升。
第六，自愿聯(lián)合采購(gòu)制度，或?qū)PP市場(chǎng)格局造成影響。（具體見(jiàn)《征求意見(jiàn)稿》第十九條）
《征求意見(jiàn)稿》創(chuàng)設(shè)了自愿聯(lián)合采購(gòu)制度，對(duì)于有同類(lèi)需求的采購(gòu)項(xiàng)目，鼓勵(lì)采購(gòu)人自愿聯(lián)合進(jìn)行采購(gòu)以提高效益。若此條款能夠適用于PPP項(xiàng)目，那么將對(duì)于市場(chǎng)的影響是巨大的。PPP項(xiàng)目的投資額巨大（通常在一個(gè)億以上），如果多個(gè)PPP項(xiàng)目聯(lián)合采購(gòu)，招選一個(gè)社會(huì)資本，則在一定程度上存在壟斷的效果。當(dāng)然，一個(gè)PPP項(xiàng)目中多子項(xiàng)目打包是已有做法，多個(gè)PPP項(xiàng)目聯(lián)合選擇社會(huì)資本也有先例。自愿聯(lián)合采購(gòu)制度是否要承認(rèn)這一現(xiàn)狀，需要統(tǒng)籌考慮《政府采購(gòu)法》與《中華人民共和國(guó)反壟斷法》之間的關(guān)系。
政府采購(gòu)制度與PPP全面銜接尚需進(jìn)一步指引
總體而言，《征求意見(jiàn)稿》對(duì)PPP項(xiàng)目采購(gòu)的重視以及為PPP項(xiàng)目設(shè)計(jì)的相應(yīng)制度為讓業(yè)者吃下了一顆“定心丸”。當(dāng)然，新的政府采購(gòu)制度如何與龐冗復(fù)雜的PPP制度全面銜接還需深入探索。比如，《征求意見(jiàn)稿》第五十條中提到的適當(dāng)縮短等標(biāo)期的規(guī)定能否適用于PPP項(xiàng)目。單一來(lái)源采購(gòu)方式能否用于PPP項(xiàng)目。PPP項(xiàng)目中存在改擴(kuò)建項(xiàng)目，這些項(xiàng)目能否適用《征求意見(jiàn)稿》第六十七條規(guī)定的“公共服務(wù)項(xiàng)目具有特殊要求等原因”只從唯一供應(yīng)商處采購(gòu)的情形。PPP項(xiàng)目有進(jìn)行年度審計(jì)、分期驗(yàn)收等要求，《征求意見(jiàn)稿》第八十三條規(guī)定如何與PPP項(xiàng)目的績(jī)效考核規(guī)則兼容。PPP項(xiàng)目的績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況和執(zhí)行政府采購(gòu)法情況要進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)，該審計(jì)工作又應(yīng)如何操作。創(chuàng)新采購(gòu)和PPP采購(gòu)在“公共交通、智能化城市建設(shè)等網(wǎng)絡(luò)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目”層面可能存在競(jìng)合，屆時(shí)應(yīng)該適用哪套規(guī)則，等等。
（作者系北京植德律師事務(wù)所高級(jí)顧問(wèn)）
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