本文基于三峽集團(tuán)招標(biāo)采購及合同管理后評價(jià)的工作實(shí)際，總結(jié)后評價(jià)工作的目標(biāo)導(dǎo)向、組織形式、工作方法和反饋機(jī)制等方面經(jīng)驗(yàn)，以及取得的效果和效益，并提出改進(jìn)意見建議，以期為讀者開展招標(biāo)采購及合同管理后評價(jià)工作提供參考和借鑒。

一、前言

中國長江三峽集團(tuán)有限公司（以下簡稱三峽集團(tuán)）一直非常重視招標(biāo)采購及合同管理工作，為全面貫徹落實(shí)國家招標(biāo)投標(biāo)相關(guān)法律法規(guī)和集團(tuán)公司招標(biāo)采購及合同管理相關(guān)規(guī)章制度，在保證集團(tuán)公司招標(biāo)采購工作合法性、規(guī)范性的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提高招標(biāo)采購及合同管理的效率和實(shí)施效果，三峽集團(tuán)自2015年以來連續(xù)六年開展年度招標(biāo)采購及合同管理后評價(jià)工作（以下簡稱后評價(jià)），從該項(xiàng)工作取得的效果來看，三峽集團(tuán)招標(biāo)采購及合同管理工作的整體水平和綜合效能得到了較大幅度的提升，風(fēng)險(xiǎn)防控效果改進(jìn)顯著，招標(biāo)采購及合同管理長效發(fā)展機(jī)制更加優(yōu)化完善，為服務(wù)三峽集團(tuán)的改革發(fā)展和戰(zhàn)略定位提供了支持。

二、后評價(jià)必要性分析

招標(biāo)采購是企業(yè)按照《招標(biāo)投標(biāo)法》《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》等法律法規(guī)要求開展的重要經(jīng)營活動(dòng)，隨著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的不斷推進(jìn)，招標(biāo)投標(biāo)方面的國家法律法規(guī)日趨完善，監(jiān)管也越來越嚴(yán)格。招標(biāo)的自然屬性也決定了招標(biāo)機(jī)制自誕生之日起便與監(jiān)督工作緊密相連。招標(biāo)采購活動(dòng)一直是中央巡視、國家審計(jì)、內(nèi)部巡視審計(jì)的重點(diǎn)檢查領(lǐng)域。持續(xù)抓好招標(biāo)采購監(jiān)督工作尤為重要，通過監(jiān)督確保招標(biāo)采購活動(dòng)依法合規(guī)，更好地服務(wù)于公司改革發(fā)展意義重大。為進(jìn)一步細(xì)化完善招標(biāo)采購管理各個(gè)環(huán)節(jié)，三峽集團(tuán)構(gòu)建了招標(biāo)采購業(yè)務(wù)從“計(jì)劃—實(shí)施—決策—后評價(jià)”全覆蓋的制度體系，形成完整的PDCA循環(huán)，并印發(fā)了《招標(biāo)項(xiàng)目后評價(jià)管理辦法》，對三峽集團(tuán)招標(biāo)采購及合同管理體系運(yùn)行情況進(jìn)行評估，對制度流程適宜性、招標(biāo)采購時(shí)效性、資格條件設(shè)置公正性、定標(biāo)規(guī)則透明性、實(shí)施過程合規(guī)性等進(jìn)行檢查，提出對策建議，幫助和指導(dǎo)項(xiàng)目單位規(guī)范日常招標(biāo)采購工作，對現(xiàn)場評估出來的問題立行立改，建立長效機(jī)制，不斷健全完善內(nèi)部招標(biāo)采購及合同管理體系。

同時(shí)，招標(biāo)采購及合同管理工作作為連接項(xiàng)目投資與項(xiàng)目實(shí)施的關(guān)鍵一環(huán)，其執(zhí)行質(zhì)量對投資項(xiàng)目的投資控制、質(zhì)量管控、進(jìn)度督導(dǎo)和安全監(jiān)管等方面具有重要作用和影響，也會對三峽集團(tuán)固定資產(chǎn)投資建設(shè)質(zhì)量和效益產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。從招標(biāo)采購及合同管理的合法合規(guī)性角度看，招標(biāo)采購及合同管理工作是否做到合法合規(guī)直接決定投資項(xiàng)目的合法身份，影響投資項(xiàng)目的行政監(jiān)管和稽查審計(jì)的工作推進(jìn)；從招標(biāo)采購及合同管理的工作效率角度看，招標(biāo)采購及合同管理工作效率對投資項(xiàng)目的實(shí)施周期能夠產(chǎn)生直接影響；從招標(biāo)采購及合同管理的效果效益角度看，招標(biāo)采購及合同管理工作能否做到需求全面落實(shí)、組織執(zhí)行規(guī)范、結(jié)果科學(xué)擇優(yōu)、風(fēng)險(xiǎn)防控到位和履約依規(guī)順暢對投資項(xiàng)目的推進(jìn)和建設(shè)會產(chǎn)生根本性影響。

三、后評價(jià)實(shí)施和效果分析

（一）以制度為綱要，統(tǒng)領(lǐng)、規(guī)范和引導(dǎo)后評價(jià)工作

針對后評價(jià)工作，三峽集團(tuán)以制度先行為原則，于2014年制定并發(fā)布了《招標(biāo)項(xiàng)目后評價(jià)管理辦法（試行）》，以制度為綱要統(tǒng)領(lǐng)、規(guī)范和引導(dǎo)后評價(jià)工作，為后評價(jià)工作的組織實(shí)施提供了機(jī)構(gòu)職責(zé)清晰、項(xiàng)目選擇原則明確、工作組織程序完善、工作依據(jù)充分、內(nèi)容方法得當(dāng)和反饋應(yīng)用順暢的制度環(huán)境。

（二）全面統(tǒng)籌內(nèi)外部資源，以實(shí)施方案為指引，有序推進(jìn)后評價(jià)組織實(shí)施

三峽集團(tuán)積極引入外部咨詢機(jī)構(gòu)參與后評價(jià)工作的組織實(shí)施，充分利用外部技術(shù)資源為后評價(jià)工作服務(wù)。為打通外部咨詢機(jī)構(gòu)組織調(diào)研、座談和信息收集的渠道，三峽集團(tuán)通過成立內(nèi)外部人員工作捆綁形式的評估小組，充分融合了內(nèi)部人員的溝通協(xié)調(diào)優(yōu)勢和外部資源的專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢，為后評價(jià)工作的順利實(shí)施提供了強(qiáng)有力的組織保障；通過編制目標(biāo)明確、范圍清晰、依據(jù)充分、方法可行、分工合理、計(jì)劃精細(xì)、指南詳實(shí)和保障充分的實(shí)施方案來指引后評價(jià)工作，為后評價(jià)工作取得預(yù)期的調(diào)研效果和保證報(bào)告質(zhì)量提供了有力的指導(dǎo)和引領(lǐng)。

（三）堅(jiān)持以問題為導(dǎo)向，以“回頭看”方式督導(dǎo)整改，助力監(jiān)管效能

三峽集團(tuán)后評價(jià)堅(jiān)持以問題為導(dǎo)向，建立系統(tǒng)性的問題識別、分析、診斷、評價(jià)和反饋的問題檢查和整改管理機(jī)制。一方面，以招標(biāo)采購項(xiàng)目及合同管理全生命周期檢查為抓手，從招標(biāo)采購計(jì)劃、立項(xiàng)、實(shí)施、決標(biāo)、中標(biāo)（成交）結(jié)果通知、合同簽訂與履約等各個(gè)階段全面梳理形成問題核查要點(diǎn)清單，指導(dǎo)后評價(jià)的問題檢查工作。以問題誘因?yàn)閱栴}分類標(biāo)準(zhǔn)，將問題分為合規(guī)性問題、效率問題和管理水平問題，并根據(jù)問題類型、誘發(fā)因素來有針對性地精準(zhǔn)施策，從集團(tuán)公司和被評價(jià)單位內(nèi)部的制度、機(jī)制、流程和約束手段等方面統(tǒng)籌考慮整改措施。另一方面，有針對性地開展專項(xiàng)問題檢查和專項(xiàng)治理，包括采購策略、授權(quán)效果、采購效率、供應(yīng)商管理、合同變更、分包管理以及監(jiān)管機(jī)制等重點(diǎn)專項(xiàng)問題，進(jìn)一步促進(jìn)被評價(jià)單位招標(biāo)采購及合同管理水平的再提升。同時(shí)，三峽集團(tuán)后評價(jià)堅(jiān)持以問題為導(dǎo)向，以定期開展“回頭看”的方式檢查問題整改情況，鞭策被評價(jià)單位徹底落實(shí)整改、有序改進(jìn)管理、持續(xù)穩(wěn)步提升，建立了以后評價(jià)反饋為整改依據(jù)的動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，助力提高招標(biāo)采購及合同管理工作的監(jiān)管效果。

（四）通過問題與經(jīng)驗(yàn)兩手齊抓，提升招標(biāo)采購及合同管理能力和水平

三峽集團(tuán)后評價(jià)工作在發(fā)現(xiàn)問題的同時(shí)，也非常關(guān)注總結(jié)被評價(jià)單位的好經(jīng)驗(yàn)和做法，將招標(biāo)采購項(xiàng)目執(zhí)行規(guī)范、效果顯著的被評價(jià)單位樹立為榜樣和標(biāo)桿。被評價(jià)單位的好經(jīng)驗(yàn)是三峽集團(tuán)管理智慧的結(jié)晶，對于三峽集團(tuán)具有非常適用的推廣價(jià)值。一方面能夠激勵(lì)內(nèi)部機(jī)構(gòu)去學(xué)習(xí)和借鑒，發(fā)揮榜樣的帶動(dòng)作用；另一方面能夠觸發(fā)問題企業(yè)的自愈機(jī)制，通過內(nèi)因和外因共同作用來改善招標(biāo)采購項(xiàng)目執(zhí)行規(guī)范性和效果效益。

（五）縱向剖析與橫向?qū)?biāo)協(xié)同發(fā)力，增強(qiáng)管理綜合效能

三峽集團(tuán)后評價(jià)的分析方法采用縱向剖析與橫向?qū)?biāo)相結(jié)合的形式，建立縱向剖析因素成系統(tǒng)、橫向?qū)?biāo)指標(biāo)成體系的對比分析機(jī)制，成為加強(qiáng)招標(biāo)采購及合同管理監(jiān)督、促進(jìn)管理提升的重要抓手，協(xié)同發(fā)力增強(qiáng)管理綜合效能。縱向剖析是針對具體項(xiàng)目從立項(xiàng)申請到合同履約的分階段分環(huán)節(jié)分點(diǎn)位的系統(tǒng)性剖析，橫向?qū)?biāo)是建立科學(xué)合理并可量化的招標(biāo)采購效果指數(shù)，從問題發(fā)生率、經(jīng)濟(jì)效益、采購效率和采購人滿意度等評價(jià)維度客觀量化被評價(jià)單位的年度招標(biāo)采購效果指數(shù)。通過對被評價(jià)單位的縱向剖析能夠精準(zhǔn)找出在招標(biāo)采購及合同管理各個(gè)階段的整改問題點(diǎn)和管理提升問題點(diǎn)，為被評價(jià)單位制訂有效的整改措施提供參考和依據(jù)。

（六）堅(jiān)決落實(shí)后評價(jià)反饋與共享機(jī)制，推進(jìn)長效機(jī)制建設(shè)

三峽集團(tuán)開展后評價(jià)工作的最終目標(biāo)是落實(shí)長效機(jī)制建設(shè)，建立以后評價(jià)反饋為整改依據(jù)的動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，通過反饋與共享機(jī)制發(fā)揮作用，助力提高招標(biāo)采購及合同管理監(jiān)管效果；通過聯(lián)合督導(dǎo)推動(dòng)整改落實(shí)，進(jìn)一步消除問題存量；通過管理提升方案和經(jīng)驗(yàn)方法的推廣實(shí)現(xiàn)制度改進(jìn)、機(jī)制完善和流程優(yōu)化，促進(jìn)招標(biāo)采購及合同管理可持續(xù)提升，實(shí)現(xiàn)長效發(fā)展。

四、招標(biāo)采購效果指數(shù)構(gòu)建及應(yīng)用

為全面反映三峽集團(tuán)招標(biāo)采購工作執(zhí)行和管控效果，后評價(jià)秉持“去主觀化和全定量化”的原則，以招標(biāo)采購及合同管理全過程形成的信息鏈為導(dǎo)向，研究建立了招標(biāo)采購效果指數(shù)，針對被評價(jià)項(xiàng)目分別從問題發(fā)生率、經(jīng)濟(jì)效益（節(jié)資率）、采購效率（采購周期）和采購人滿意度四個(gè)維度進(jìn)行綜合評價(jià)和量化打分，該效果指數(shù)適用于被評價(jià)單位年度完成招采項(xiàng)目的抽樣評價(jià)，具體效果指數(shù)評價(jià)體系見表1。

后評價(jià)通過引入招標(biāo)采購效果指數(shù)，能夠客觀量化每個(gè)被評價(jià)單位的招標(biāo)采購效果，一方面通過每個(gè)評價(jià)因素的評價(jià)得分能夠客觀反映被評價(jià)單位的優(yōu)勢或不足，為后續(xù)改進(jìn)提升找準(zhǔn)目標(biāo)和方向；另一方面也為開展三峽集團(tuán)內(nèi)部各個(gè)單位的橫向?qū)Ρ确治鎏峁┝藯l件，通過橫向?qū)Ρ确治稣页霾罹?，分析原因，督促整改，進(jìn)一步增強(qiáng)被評價(jià)單位提升招標(biāo)采購及合同管理水平的動(dòng)力，激發(fā)管理潛能。

五、后評價(jià)助力管理提升的建議

（一）針對招標(biāo)采購主管部門

對于集團(tuán)層面招標(biāo)采購主管部門，招標(biāo)采購管理工作需要正視具體的招標(biāo)采購項(xiàng)目和招標(biāo)采購業(yè)務(wù)管理兩個(gè)層面，兩者密不可分，互相聯(lián)系，互相促進(jìn)，需要“兩手抓，兩手都要硬”。因此，提高招標(biāo)采購管理水平和效果效益需要統(tǒng)籌兼顧項(xiàng)目和業(yè)務(wù)管理兩個(gè)層面，兼顧短期見效和長期向好兩個(gè)效果。

（二）針對招標(biāo)采購項(xiàng)目層面

針對具體的招標(biāo)采購項(xiàng)目層面，招標(biāo)采購主管部門應(yīng)關(guān)注采購效率、行為規(guī)范和履約效果三個(gè)方面，“采購效率高、行為規(guī)范性強(qiáng)和履約效果好”是項(xiàng)目單位和招標(biāo)采購主管部門共同力爭的目標(biāo)。從采購效率角度看，效率低的原因主要受制度設(shè)計(jì)復(fù)雜、管理流程冗長和采購方式不科學(xué)等因素影響；從采購行為角度看，行為不規(guī)范的原因主要受作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和文件范本指引不到位，具體招采業(yè)務(wù)人員對法律制度理解不充分、相關(guān)技能和經(jīng)驗(yàn)欠缺等因素影響；從履約效果角度看，履約不順暢主要受評標(biāo)機(jī)制不合理、風(fēng)險(xiǎn)防控不到位和項(xiàng)目管理不完善等因素影響。解決項(xiàng)目層面的問題，企業(yè)可以通過后評價(jià)工作從制度設(shè)計(jì)、流程優(yōu)化、范本引導(dǎo)、技術(shù)培訓(xùn)、動(dòng)態(tài)稽查和績效約束等方面找問題、找方法和找出路，建立系統(tǒng)性的整改方案和措施。

（三）針對招標(biāo)采購業(yè)務(wù)管理層面

針對招標(biāo)采購業(yè)務(wù)管理層面，建立科學(xué)有效的制度體系和管理機(jī)制促進(jìn)招標(biāo)采購行為標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、流程化和風(fēng)險(xiǎn)可控是招標(biāo)采購主管部門的主要管理目標(biāo)。業(yè)務(wù)管理的問題成因錯(cuò)綜復(fù)雜，往往是多因素共同觸發(fā)和作用導(dǎo)致的，需要加強(qiáng)制度建設(shè)和管理機(jī)制建立的頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌解決好“效率和效果”“嚴(yán)管和放權(quán)”“獎(jiǎng)勵(lì)和約束”等因素的關(guān)系，構(gòu)建分級管理、權(quán)責(zé)明確、事中監(jiān)管、事后檢查和風(fēng)險(xiǎn)可控的管理架構(gòu)。

六、結(jié)論與展望

通過開展年度后評價(jià)工作，三峽集團(tuán)取得了顯著的效益，找到了改進(jìn)招標(biāo)采購及合同管理水平、提升效果效益的有效方法，摸索出促進(jìn)管理水平持續(xù)提升的長效發(fā)展機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了速效作用和長效發(fā)展的協(xié)同效果和效益。目前三峽集團(tuán)已實(shí)現(xiàn)了后評價(jià)工作在集團(tuán)內(nèi)部各分支機(jī)構(gòu)全覆蓋，合規(guī)性問題點(diǎn)已全面摸清，問題整改貫徹落實(shí)也取得了顯著成果，總體上招標(biāo)采購及合同管理工作的合規(guī)性問題已基本解決。但在風(fēng)險(xiǎn)管理、采購效率和合同編制等方面尚存不足和短板，需要后續(xù)開展有針對性的專項(xiàng)調(diào)查、分析、評價(jià)、整改和提升。同時(shí)，建議其他央企有針對性、有計(jì)劃性的開展后評價(jià)工作，以共同促進(jìn)招標(biāo)采購及合同管理水平的提升和長效發(fā)展。

作者及作者單位: 孫強(qiáng)，劉攀，中國三峽集團(tuán)采購與物資管理部；陳尚聰，國信招標(biāo)集團(tuán)研究院