近期，省國(guó)土資源廳等8部門(mén)轉(zhuǎn)發(fā)了國(guó)土資源部等8部門(mén)《關(guān)于擴(kuò)大國(guó)有土地有償使用范圍的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），并提出貫徹意見(jiàn)。這是國(guó)土資源部和相關(guān)部門(mén)按照黨中央、國(guó)務(wù)院推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)總體部署，踐行五大發(fā)展理念，改革完善國(guó)有土地使用制度，發(fā)揮市場(chǎng)配置土地資源決定性作用的重大舉措，也是我省深入實(shí)施五大發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)的迫切之舉。《意見(jiàn)》的實(shí)施，將促進(jìn)國(guó)有土地節(jié)約集約利用、更好支撐和保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。

一、出臺(tái)背景和過(guò)程

黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視國(guó)有土地使用管理問(wèn)題。黨的十八大將“建立反映市場(chǎng)供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價(jià)值和代際補(bǔ)償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度”作為加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)的重要內(nèi)容。十八屆三中全會(huì)將實(shí)行資源有償使用制度納入了生態(tài)文明制度體系。2015年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》，對(duì)擴(kuò)大國(guó)有土地有償使用范圍提出了明確要求。2016年，國(guó)土資源部等部門(mén)通過(guò)實(shí)地調(diào)研、開(kāi)展專(zhuān)題研究、梳理國(guó)有建設(shè)用地使用制度改革成果、分析當(dāng)前國(guó)有土地使用中存在的主要問(wèn)題、歸納已有研究成果、廣泛征求意見(jiàn)等措施，研究形成《意見(jiàn)》送審稿，報(bào)經(jīng)國(guó)務(wù)院審定同意后聯(lián)合印發(fā)?！兑庖?jiàn)》印發(fā)后，根據(jù)省政府領(lǐng)導(dǎo)批示及省深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組要求，我廳認(rèn)真研究貫徹落實(shí)措施，會(huì)同省發(fā)改委、財(cái)政廳、住建廳、農(nóng)委、人民銀行合肥分行、林業(yè)廳、銀監(jiān)會(huì)安徽監(jiān)管局起草了貫徹意見(jiàn)，并經(jīng)多次修改完善后，聯(lián)合印發(fā)。

二、重要意義

（一）擴(kuò)大國(guó)有土地有償使用范圍是完善國(guó)有土地所有權(quán)實(shí)現(xiàn)方式的內(nèi)在要求。國(guó)有土地屬于全民所有，既是重要的自然資源，也是重要的國(guó)家資產(chǎn)。上個(gè)世紀(jì)80年代末開(kāi)始的土地使用制度改革，經(jīng)過(guò)30年的發(fā)展，我國(guó)土地資源配置從“無(wú)償、無(wú)限期、無(wú)流動(dòng)”的行政配置為主的方式，發(fā)展到以“有償、有限期、有流動(dòng)”的市場(chǎng)配置為主、行政配置為輔的方式。雖然這次改革取得了豐碩的成果，但其范圍僅限于國(guó)有建設(shè)用地，且不是全部，占國(guó)有土地大頭的國(guó)有農(nóng)用地仍處于“無(wú)償、無(wú)限期、無(wú)流動(dòng)”的狀態(tài)，國(guó)有土地的所有者權(quán)權(quán)益沒(méi)有得到完全落實(shí)。按照中央部署，此次改革，不僅把國(guó)有土地有償使用范圍向建設(shè)用地做了延伸，而且向國(guó)有農(nóng)用地做了延伸，對(duì)深化國(guó)有土地使用制度改革具有里程碑意義。

（二）擴(kuò)大國(guó)有土地有償使用范圍是促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的題中之義。十八大把生態(tài)文明建設(shè)納入中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)總體布局，明確將“建立反映市場(chǎng)供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價(jià)值和代際補(bǔ)償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度”作為加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)的重要內(nèi)容。三中全會(huì)首次確立了生態(tài)文明制度體系，闡述了生態(tài)文明制度體系的構(gòu)成及其改革方向、重點(diǎn)任務(wù)。中共中央國(guó)務(wù)院《關(guān)于印發(fā)<生態(tài)文明體制改革總體方案>的通知》（中發(fā)〔2015〕25號(hào)），進(jìn)一步明確將完善土地有償使用制度，擴(kuò)大國(guó)有土地有償使用范圍納入生態(tài)文明制度體系。

（三）擴(kuò)大國(guó)有土地有償使用范圍是促進(jìn)穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)工作的重大舉措。五中全會(huì)提出“實(shí)現(xiàn)‘十三五’時(shí)期發(fā)展目標(biāo)，破解發(fā)展難題，厚植發(fā)展優(yōu)勢(shì)，必須牢固樹(shù)立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的發(fā)展理念”，并將優(yōu)化土地資源配置作為培育發(fā)展新動(dòng)力的重要內(nèi)容。為落實(shí)這一要求，為支持投融資體制改革、國(guó)有企事業(yè)單位改革、農(nóng)墾改革，促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬(wàn)眾創(chuàng)新，《意見(jiàn)》在擴(kuò)大國(guó)有土地有償使用范圍、完善土地有償使用制度的同時(shí)，也提出了相應(yīng)的支持政策。落實(shí)這些政策，是國(guó)土資源系統(tǒng)更好、更全面落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院重大決策部署的重要任務(wù)。

三、主要內(nèi)容

（一）關(guān)于完善公共服務(wù)項(xiàng)目用地政策。根據(jù)黨的十八屆五中全會(huì)“創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制，推廣政府和社會(huì)資本合作模式”部署，按照《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)）相關(guān)規(guī)定，為擴(kuò)大國(guó)有土地有償使用范圍，也未促進(jìn)政府與社會(huì)資本合作投資公共服務(wù)項(xiàng)目，《意見(jiàn)》提出：對(duì)可以使用劃撥土地的能源、環(huán)境保護(hù)、保障性安居工程、養(yǎng)老、教育、文化、體育及供水、燃?xì)夤?yīng)、供熱設(shè)施等項(xiàng)目，除可按劃撥方式供應(yīng)土地外，鼓勵(lì)以出讓、租賃方式供應(yīng)土地，支持以作價(jià)出資或者入股的方式提供土地。三種方式不互相排斥，供需雙方可根據(jù)合作意愿予以雙向選擇，依法供應(yīng)。主要有三點(diǎn)考慮：一是促進(jìn)社會(huì)投資。按目前規(guī)定，這些領(lǐng)域的項(xiàng)目用地基本以劃撥方式為主，因劃撥土地使用權(quán)利受限，社會(huì)資本進(jìn)入這些領(lǐng)域進(jìn)行企業(yè)化經(jīng)營(yíng)，對(duì)獲得更大的土地使用權(quán)利有客觀需求。鼓勵(lì)以出讓、租賃方式及允許以作價(jià)出資或者入股方式配置土地，一方面縮小了劃撥用地的范圍，另一方面也使企業(yè)獲得轉(zhuǎn)讓、出租、抵押的權(quán)利，有利于企業(yè)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)。二是增強(qiáng)政府土地資產(chǎn)撬動(dòng)投資功能。通過(guò)優(yōu)化土地要素配置，以“政府出地、社會(huì)資本出資”的方式推進(jìn)政府與社會(huì)合作模式發(fā)展，創(chuàng)新公共服務(wù)供給機(jī)制，著力培育發(fā)展新動(dòng)力。三是降低企業(yè)投資公共服務(wù)項(xiàng)目用地成本。政府以劃撥方式向企業(yè)提供土地，并非完全無(wú)償供應(yīng)，企業(yè)依法需向政府繳納土地補(bǔ)償、安置等相關(guān)費(fèi)用，因不同用地征收、拆遷安置成本不一，有的劃撥用地費(fèi)用可能高于其他用途土地的出讓價(jià)款。為鼓勵(lì)社會(huì)資本積極參與公共服務(wù)項(xiàng)目投資，更多選擇有償方式使用土地，《意見(jiàn)》提出，對(duì)實(shí)行有償供應(yīng)的，市、縣政府應(yīng)依據(jù)當(dāng)?shù)赝恋厝〉贸杀?、市?chǎng)供需、產(chǎn)業(yè)政策和其他用途基準(zhǔn)地價(jià)等，制定公共服務(wù)項(xiàng)目基準(zhǔn)地價(jià)，依法評(píng)估并合理確定出讓底價(jià)。因基準(zhǔn)地價(jià)中的土地取得成本屬區(qū)域平均成本，與區(qū)域平均劃撥用地成本相當(dāng)。這一制度安排可使企業(yè)在基本保持原有用地成本的前提下，通過(guò)有償使用，轉(zhuǎn)換權(quán)利類(lèi)型，獲得更多開(kāi)發(fā)、利用、經(jīng)營(yíng)土地的權(quán)利。同時(shí)，支持政府以作價(jià)出資或者入股的方式向企業(yè)提供土地，由此，對(duì)政府與社會(huì)資本合作投資的項(xiàng)目，社會(huì)資本將不用承擔(dān)用地成本。按此思路設(shè)計(jì)的公共服務(wù)項(xiàng)目用地有償使用制度，企業(yè)取得土地的成本在與劃撥成本相當(dāng)?shù)那疤嵯拢@得出讓土地的權(quán)利。政府則獲得在一定年期后將土地使用權(quán)收回的權(quán)利，土地供需雙方都將通過(guò)改革獲得紅利。

（二）關(guān)于完善國(guó)有企事業(yè)單位改制建設(shè)用地資產(chǎn)處置政策。為推進(jìn)現(xiàn)有劃撥用地有償使用，支持國(guó)企深化改革、事業(yè)單位分類(lèi)改革，《意見(jiàn)》提出兩條政策措施：一是對(duì)事業(yè)單位等改制為企業(yè)的，可參照?qǐng)?zhí)行國(guó)有企業(yè)改制土地資產(chǎn)處置政策，即改制單位使用的原劃撥建設(shè)用地，改制后符合劃撥用地法定范圍的可繼續(xù)以劃撥方式使用，不符合的應(yīng)按有償使用方式進(jìn)行處置，其中，對(duì)改制單位經(jīng)省級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)實(shí)行授權(quán)經(jīng)營(yíng)的國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有獨(dú)資公司、國(guó)有資本控股公司等企業(yè)，原生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性劃撥用地，經(jīng)批準(zhǔn)可采用國(guó)家作價(jià)出資（入股）方式進(jìn)行處置。二是政府機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位和國(guó)有獨(dú)資企業(yè)之間劃轉(zhuǎn)國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)的，劃轉(zhuǎn)后符合《劃撥用地目錄》的，可直接辦理土地轉(zhuǎn)移登記手續(xù)；需有償使用的，先辦用地手續(xù)再辦土地轉(zhuǎn)移登記和變更登記手續(xù)。

（三）關(guān)于國(guó)有農(nóng)用地使用制度改革。因歷史和現(xiàn)實(shí)原因，國(guó)有農(nóng)用地的使用情況非常復(fù)雜。一是國(guó)有農(nóng)用地產(chǎn)權(quán)不清，政府與使用者、使用者與經(jīng)營(yíng)者缺乏明確的產(chǎn)權(quán)關(guān)系界定，且基本屬于無(wú)償使用，無(wú)法適應(yīng)農(nóng)墾改革要求。二是使用管理政策不明，在明確國(guó)有農(nóng)用地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的前提下，需對(duì)不同的產(chǎn)權(quán)類(lèi)型的使用管理政策進(jìn)行明確。三是國(guó)有農(nóng)用地生態(tài)功能突出，有償使用應(yīng)以保護(hù)優(yōu)先為原則。依據(jù)黨中央、國(guó)務(wù)院推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和農(nóng)墾改革發(fā)展的部署要求，針對(duì)國(guó)有農(nóng)用地使用管理面臨的問(wèn)題，《意見(jiàn)》提出五條政策措施。一是明確以承包經(jīng)營(yíng)以外的合法方式使用的相關(guān)國(guó)有農(nóng)用地，可根據(jù)權(quán)利取得方式的不同，參照《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》有關(guān)規(guī)定，分別辦理國(guó)有農(nóng)用地劃撥、出讓、租賃、作價(jià)出資或者入股、授權(quán)經(jīng)營(yíng)使用權(quán)登記手續(xù)。二是國(guó)有農(nóng)用地有償使用的范圍，嚴(yán)格限定在農(nóng)墾改革的范圍內(nèi)。三是明確農(nóng)墾企業(yè)改革改制中涉及的國(guó)有農(nóng)用地，國(guó)家以不同方式進(jìn)行土地資產(chǎn)處置后的使用管理政策。四是明確國(guó)有農(nóng)場(chǎng)、牧場(chǎng)改革國(guó)有農(nóng)用地資產(chǎn)處置權(quán)限和程序。五是明確完善國(guó)有農(nóng)用地土地等級(jí)價(jià)體系工作要求。需著重說(shuō)明兩個(gè)問(wèn)題：一是關(guān)于國(guó)有農(nóng)用地有償使用的范圍，鑒于國(guó)有農(nóng)用地的法律制度尚不健全，為穩(wěn)妥推進(jìn)這項(xiàng)改革，《意見(jiàn)》將國(guó)有農(nóng)用地有償使用的范圍，限定在農(nóng)墾改革涉及的現(xiàn)有農(nóng)用地范圍內(nèi)。二是關(guān)于最高使用年限不得超過(guò)50年的規(guī)定，主要依據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第十七條，即確定國(guó)有荒山、荒地、荒灘給單位和個(gè)人從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等生產(chǎn)的，最高年限不得超過(guò)50年。

（四）關(guān)于嚴(yán)格國(guó)有土地開(kāi)發(fā)利用和供應(yīng)管理。為保護(hù)生態(tài)環(huán)境，嚴(yán)格規(guī)范國(guó)有土地有償使用管理，《意見(jiàn)》提出四條政策措施。一是對(duì)國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)劃明確禁止開(kāi)發(fā)的區(qū)域，嚴(yán)禁以任何名義和方式供應(yīng)國(guó)有土地，用于與保護(hù)無(wú)關(guān)的建設(shè)項(xiàng)目。二是明確作價(jià)出資或者入股土地使用權(quán)實(shí)行與出讓土地使用權(quán)同權(quán)同價(jià)管理制度。三是完善國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)方式。支持對(duì)工業(yè)用地采取先租后讓、租讓結(jié)合彈性年期出讓等方式供應(yīng)土地。支持以土地使用權(quán)作價(jià)出資或者入股方式供應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)廠房、科技孵化器用地。四是對(duì)規(guī)范國(guó)有土地使用權(quán)抵押管理提出明確要求。

（五）關(guān)于協(xié)調(diào)擴(kuò)大有償使用范圍與降低用地成本關(guān)系。按照《劃撥用地目錄》，大部分公共服務(wù)項(xiàng)目可以使用劃撥用地，為適應(yīng)公共服務(wù)供給機(jī)制的改革創(chuàng)新要求，《意見(jiàn)》從支持投資建設(shè)公共服務(wù)項(xiàng)目角度，對(duì)推動(dòng)該類(lèi)項(xiàng)目用地有償使用和降低用地成本予以了充分協(xié)調(diào)。一是拓展用地方式選擇渠道，增加政府與社會(huì)資本合作投資公共服務(wù)項(xiàng)目的機(jī)會(huì)，對(duì)可以使用劃撥土地的公共服務(wù)項(xiàng)目，允許按照企業(yè)意愿或政府與社會(huì)資本合作意愿，分別選擇劃撥、出讓、租賃或者作價(jià)出資（入股）方式供應(yīng)土地。二是規(guī)范公共服務(wù)項(xiàng)目有償使用價(jià)格管理。根據(jù)法律規(guī)定，政府向使用者劃撥土地可采取要求繳納補(bǔ)償、安置等費(fèi)用或者無(wú)償兩種方式提供，對(duì)繳納費(fèi)用的劃撥用地而言，因項(xiàng)目對(duì)應(yīng)宗地的補(bǔ)償、安置成本的差異，不同項(xiàng)目使用劃撥用地成本會(huì)存在較大差異。為鼓勵(lì)公共服務(wù)項(xiàng)目有償使用土地，《意見(jiàn)》提出，市、縣政府應(yīng)依據(jù)當(dāng)?shù)赝恋厝〉贸杀?、市?chǎng)供需、產(chǎn)業(yè)政策和其他用途基準(zhǔn)地價(jià)等，制定公共服務(wù)項(xiàng)目基準(zhǔn)地價(jià)，依法評(píng)估并合理確定出讓底價(jià)。因基準(zhǔn)地價(jià)是一個(gè)區(qū)域的均衡價(jià)格，不與單宗地取得、開(kāi)發(fā)等成本掛鉤，從而為企業(yè)選擇土地使用方式提供了標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)劃撥成本高于或等于這一標(biāo)準(zhǔn)的，企業(yè)可以選擇有償方式使用土地，低于這一標(biāo)準(zhǔn)的，可以選擇劃撥方式使用土地。三是允許協(xié)議方式出讓公共服務(wù)項(xiàng)目用地，明確只有一個(gè)用地意向者的，可以協(xié)議方式供應(yīng)。